中国财政科学研究院院长刘尚希在近日由中国财富管理50人论坛(CWM50)和孙冶方经济科学基金会联合举办的“如何扩大有效投资,推动经济尽快复苏”网络视频会议上,探讨了如何提高政府投资的“有效性”来对冲疫情影响。他认为,从当前来看,要从“基于物的项目+投资”转向“基于人的项目+消费+投资”,对冲疫情影响,扩大政府有效投资,应以扩大公共消费为前提。   


投资包括政府投资和市场投资,市场投资里有民间投资、外资投资、公有制企业投资等,相对于市场投资的就是政府投资。政府投资在政府政策的实施过程中能产生什么样的效应,是涉及到政府政策有效性的一个非常重要的问题。政府投资也很难说得清楚,因为现在我们的政府统计也不是很完善。政府投资方面,要把这些口径对得很准是非常难的事。


一、何谓政府“有效投资”?


中共中央政治局会议指出,要发挥好有效投资的关键作用。什么是有效投资?在理论上需要探讨,在实际操作中也需要进一步界定。一般来说,政府投资也称为公共投资,是指政府通过资本性支出形成的公共资本,构成社会总资本积累的一部分。


为什么要有政府投资?传统的解释是公共产品,政府投资主要是提供公共产品。现在谈的比较多的角度是,政府投资主要是基于宏观调控,作为宏观调控的一个重要手段来影响经济。运用宏观政策、政府投资来对冲疫情的影响,也是从这个角度来说的。


政府投资的范围是两大类:一类是基础设施类的投资,一类是非基础设施类投资。机场、港口、道路、交通设施、污水垃圾处理、公共住房、公用事业、农林水利设施、国土保护等是基础设施类投资。教育、科技、公共卫生、医疗服务等固定资产投资属于非基础设施类的投资。


就我国而言,还包括另外两类。一是转移类资本性支出,比如政府相关部门的一些钱投到企业做为技改资金,给企业创新提供补贴,在政府统计里没有形成公共资本和资产,但是企业会形成资本积累。从这个意义上讲还算投资,但又没有统计到政府投资里去。另一类是基金类资本性支出,比如政府产业投资基金,运用了金融的手段,而不是直接拿预算内的钱,或者从市场上融资投资做项目。这一类的投资主要是在竞争性领域,跟基本建设是不一样的。


在我国还有一种情况,就是地方投融资平台,也可以说是地方国企的投资,或地方政府的投资,很难分得清楚。从法律角度来说,地方投融资平台属于市场投资,但是和政府职能搅在一起,界限不是很分明。现在有的把这些投融资平台、或者说城投公司跟政府投资混在一起,口径是五花八门的。


二、如何看政府投资的“有效性”?


2019年7月1日起开始实行的《政府投资条例》,是我国有关政府投资领域的第一步行政法规。这个《条例》的出台大概用了十多年,但现在看起来,它并没有解决实质性问题。因为在《条例》中,对政府投资,特别是强调了公共领域的投资,规定了七个方面。这是按照过时的公共产品理论、投融资理论来设定的,背后是一种界域思维、项目思维,存在着画地为牢的考虑,有利于维护相关部门的审批权,但很难提高政府投资有效性。


从以下四个角度来判断政府投资的有效性。


一是基于经济的视角,短期看是否有助于稳定经济、中长期看是否有利于经济增长、长期看是否有利于经济发展,这些通常是以投资乘数大小来判断。通过研究,我们发现,当前的政府投资乘数很低,远远小于1。从这个角度看,短期通过政府投资稳定经济是非常困难的。政府投资乘数还与另外一个因素有关,边际消费倾向。目前我们的边际消费倾向下降,居民收入这些年有些增长,但消费往下走,形成一个“喇叭口”。边际消费倾向下降,投资乘数减小,这带来了一个新的问题,如果边际消费倾向不能上升,投资乘数是无法提高的。不仅仅是政府投资乘数,市场投资乘数,也与边际消费倾向有关。边际消费倾向又与分配差距是相关联的,和基尼系数相联系。


根据相关统计,2015年的时候,基尼系数是往上走的。恰恰是2015年开始,消费是往下走的,这时投资乘数效应在不断地下降。政府投资乘数与消费相关联。所以这不仅仅是经济本身的问题了,而是涉及到社会的问题,涉及到分配差距的问题,以及整个社会的平等性问题,这些变量是相互关联的。仅仅基于经济从投资本身去考虑投资的有效性,恐怕很难做出一个正确的判断。


二是基于社会的视角。政府投资属于公共投资,不能仅仅追求经济效益,而是有社会效益的考虑。是否为有效投资,宏观上判断是否能促进社会阶层的流动,这涉及到人口流动、教育、培训等,政府的投资是否在这些方面发挥积极作用。微观上判断是否对中低收入者有益,包括项目选址、设计等,考虑谁受益、受益范围。


如果仅仅从经济角度,就很难照顾到是对高收入人群、还是低收入人群的影响。从社会角度,政府投资要促进社会公平,必须对广大的中低收入者有益,不只是把这个项目搞起来就行了。公共项目受益群体的分析至关重要,若忽略这一点,政府投资的公共性、公平性就会缺失。


三是基于生态的视角,是否有利于生态持久改善,如山水林田湖生态体系;是否有利于环境质量持续提升,如气、水、土污染治理。政府的一些投资在这些方面效果不明显,比如说治理,下游在投资治理水环境,如果说上游没有治理,下游的治理投资就白花了。这就涉及到生态补偿的问题以及发展权的问题。


四是空间的视角,是否有利于优化空间布局、是否有利于互联互通、是否利于优势互补、是否避免合成谬误和相互抵消。比如说现在人口正在向城市集聚,农村里 “村村通”的公路,等修起来以后,可能村子就空了,这样的投资是没有什么效果的,等同于浪费。因为它没有考虑到人口的流动,是按人口不流动,静态布局下的一种投资的布局。还有像现在区域之间的“断头路”不少。为什么出现这种“断头路”?国家是统一规划,但是投资是由各个省去拿的。有钱的就先修起来了,没钱的就搁那儿了。有的一条路修了一部分,由于它不通,导致整个一条路的功能效果不能发挥出来,这就造成了投资的有效性大大地降低。


三、当前政府投资“有效性”的判断


当前政府投资“有效性”的表现,主要从经济维度观察,乘数效应弱、挤出效应高、边际效应低。挤出效应的传统解释,政府配置的资源多,占用的资金多,所以导致融资成本(利率)上升。这在我们国家市场经济条件下,解释力不强。我国的挤出效应主要是政府“越位”,一些市场可以干的项目,政府来干了。最典型的就是前两年我国的PPP项目。政府和社会资本合作的项目很多,后来扩大地方政府专项债的发行,这些专项债就把很多PPP的项目挤出去了,也就是把社会资本(市场投资)挤出去了,导致了政府投资的有效性在降低。


另外,边际效应低,政府投资对经济长期增长的边际贡献率下降,原因是公共资本的积累到达一个新的阶段,在过去公共资本积累少的时候,公共投资的边际效应是很高的。现在,存量规模大到一定程度以后,这种边际效应不断下降。因为现在发展也到了新的阶段,从这点来看,当前政府投资的有效性,可以说是不高的。


所以说,希望通过扩大政府投资来对冲疫情的影响,从这些方面综合地分析,效果可能不太理想。如果按照过去那种宏观调控思路,上项目、上投资来刺激经济,促进经济的复苏,有可能是会适得其反。


四、政府投资“有效性”的新准则


政府投资“有效性”在新的发展阶段,应该有什么新的准则?这就要考虑到新的发展阶段了。


一是从增长转向了发展。经济增长和经济发展是不同的两个概念,在发展经济学中有明确的区分。发展的要求高于增长的要求,必须有结构升级。平时口头表达,这两个概念是混用的。


二是从速度到质量。这就超越了经济维度,我们国家现在的发展不仅仅是经济发展,还包括社会公平、生态环境等内容,而且这些内容变得越来越重要。因为人民美好生活需要的不只是钱袋子鼓起来,还需要公平正义、法治民主和环境安全。满足这些的发展才是高质量发展。


三是从资源驱动到创新驱动。实现这种转变,人力资本变得更加重要。创新要以高素质的劳动者和技能人才为基础,如工程师,不只是科学家、发明家。还需要社会规则意识、契约意识的提升,这需要更高的道德和法治信仰。否则,创新也出不来,即使有了,可能也难以转化为现实生产力。


四是从物到人。发展最终是为了人,所以人的发展才是真正的目的。健康、文化素质、劳动技能和社会道德等方面才是发展更加重要的方面。人的发展,如果没有跟上来,我们积累的这些国民财富可能是守不住的,甚至是财富的价值和意义就会大打折扣,难以转化为社会的文明与进步。所以,现在应该转向以人的发展为目的的发展。


基于上述这些考虑,政府投资也应当是有一个转向。


五、提升政府投资有效性的基本思路和建议


当前,新冠肺炎疫情将会重塑全球经济格局,甚至是重构人类文明发展路径。在这个全球大变局的当口,应对疫情冲击,重新认识政府投资和政府消费至关重要。过去,我们对投资的重视总是远远高于对消费的重视。现在看起来,应把二者统一起来,不能对立起来看。从目的和手段的统一性来看,公共消费可能比政府投资更加重要,因为消费是到人的生产和再生产过程,也是人自身发展的过程,同时又是人力资本的积累过程。在创新驱动的新阶段,人力资本就是创新的基础,没有高质量的人力资本是不可能有高质量的发展。从这点来讲,我觉得能把短期目标和长期目标结合起来,就是在人身上、人力资本积累上做文章。


第一,提升政府投资有效性要从“物本逻辑”转向“人本逻辑”。围绕人的就业、人的流动、人的能力、人的健康、人的教育、人的创新来实施政府投资。比如在人口流动方面,现在城市中大约有2亿多农民工,那与他们子女教育、医疗等相关的公共设施如何去扩大?政府投资是提供公共设施的基础,所以这就需要政府投资并引导民间投资。但是,现在大量的政府投资是投向农村公共设施,而农村人却是往城市走。还有大量投资是投向欠发达地区,而同时欠发达地区的人却是往相对发达地区走。我并不反对扩大农村和欠发达地区的政府投资,但要考虑人的流动趋势,不能逆着来。


所以,公共服务应当跟着人走,投资应当跟着公共服务走,不能按照静态的人口分布去考虑投资布局,要促进人的流动。基于静态的地理布局思维,成为体制设计的基础,比如说转移支付制度的设计,长期来强调地理维度的倾斜,而不是人流动维度的倾斜。现在政府投资在空间布局上也存在着同样的问题。这会导致政府投资与人的需要脱节,降低政府投资的有效性。


第二,要从“经济效益最大化”转向“公共风险最小化”。前面提到的经济、社会、环境、空间四个维度如何统一到高质量发展上来?中央一直强调高质量发展,这也是大家有共识的今后发展的方向。高质量发展是多维度的,统一到一个尺度上,就是面对全球的高度不确定性,降低中国发展的不确定性,使公共风险最小化。风险的公共化,使各种风险转化为公共风险,使生产、生活成本由此上升,企业难以发展,百姓难以安居乐业。这次疫情风险充分说明了这一点。传统的社会福利最大化的理论,已经不合时宜了,在这里不展开讨论。


第三,要从“划政府边界”转向“政府和市场、社会合作”。传统的理论,尤其是公共产品理论强调的就是政府的边界,也就是政府和市场要划清边界,我觉得现在不是划边界的问题,应该突破这种界域思维,实现不同主体行为的合作。以行为为基准来处理政府与市场、社会的关系。而不是基于边界去处理政府与市场,政府和社会的关系,这个至关重要。政府投资只有与市场、社会结合起来,形成合力,这样才能是有效的。


从当前来看,要从“基于物的项目+投资”转向“基于人的项目+消费+投资”。现在一讲到政府刺激、宏观调控,就是找项目,上投资,路径依赖严重。现在应当转向“基于人的项目+消费+投资”,这既能促进当前内需的扩大,也有利于长远发展后劲的增强。但是这个调整转向可能涉及到各个部门的职能、权力和利益,估计调整起来是有相当大的难度。


在新的发展阶段,应当都是以人为目标来实现政府投资与政府消费的互补,寻求一个合适的两者比列。前面已经谈到,消费是投资有效性的基础,单一地运用投资手段,无法提高政府投资的有效性。从理论上分析,扩大消费是扩大有效投资的宏观条件。因此,对冲疫情影响,扩大政府有效投资,应以扩大公共消费为前提。  


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