CWM50报告 | 完善征信业务监管体系 推动征信业高质量发展——征信业务管理办法征求意见反馈

完善征信业务监管体系   推动征信业高质量发展——征信业务管理办法征求意见反馈

中国财富管理50人论坛课题组

摘  要

日前，中国人民银行就《征信业务管理办法（征求意见稿）》（以下简称《征信业务管理办法》）公开征求意见。2021年1月23日，中国财富管理50人论坛举办专题研讨会，邀请监管部门、学界专家、征信机构、金融机构及相关业界机构代表等，就征信业务如何进一步规范展开讨论，为促进征信业高质量发展共商良策。

《征信业务管理办法》顺应数字时代进步与信用信息发展趋势，其出台将使征信业的发展进一步有规可循，对信用信息依法合规使用和信息主体合法权益保护具有重要意义。市场机构和专家学者对《征信业务管理办法》的出台表示支持和期待，但对其中部分内容持不同看法，集中反馈的问题及建议主要涉及信用信息的界定、征信机构与信息提供者的责任分配、对非持牌机构开展征信业务的监管、对持牌机构开展征信业务的政策支持、信用信息共享、对企业征信业务与个人征信业务分别规范、提升部分条款的清晰性和可操作性等七个方面。

50人论坛建议从五个方面推动征信业高质量发展。一是建议对信用信息进行分类，分为传统的与资金信用有关的强信用信息和基于场景的可能可以辅助判断信用行为的弱信用信息或称为替代信息；二是建议对征信业务实施分类监管，按征信对象不同、按业务类型不同采取差异化监管措施；三是建议优化征信业发展的营商环境，减少行政禁令和过度干预，处理好有为政府与有效市场关系；四是建议提高征信立法层级，尽快研究出台规范征信业发展的专门法律，进一步提升征信业管理的法治化水平；五是建议尽快出台征信业发展的专项规划，对征信市场发展进行顶层设计，明确总体思路、发展目标、重点任务和运行机制等。

2021年1月11日，中国人民银行就《征信业务管理办法》公开征求意见。《征信业务管理办法》是在我国征信业进入快速发展的数字征信时代、征信新业态不断涌现的背景下，依据《征信业管理条例》并结合征信业务发展实际起草的。该办法对培育和发展征信市场，促进征信业步入有规可循、公平竞争、高质量发展的正轨具有重要意义。市场机构和专家学者对《征信业务管理办法》的出台表示支持和期待，同时反馈了一些问题并提出了一些完善建议。从推动征信业高质量发展出发，建议中国人民银行明确信用信息分类、实施征信业务分类监管，强化征信业高质量发展的保障和顶层设计，持续优化完善征信业务监管体系。

一、《征信业务管理办法》出台对征信业高质量发展具有重要意义

《征信业务管理办法》明确了信用信息和征信业务的范围与边界，对实现以征信驱动数字经济和实体经济提质增效具有重要意义。《征信业务管理办法》将信用信息界定为“为金融经济活动提供服务，用于判断个人和企业信用状况的各类信息”，在很大程度上拓展了信用信息的维度和范畴，从而使征信业务的范围也相应延展。多维多面的信用信息是建立数字化生产关系的重要基础，覆盖全社会的征信系统为数字经济健康有序发展提供重要保障。利用替代数据刻画企业和个人的信用状况有助于没有信贷信息的征信“白户”和“准白户”获得融资，有利于缓解小微企业融资难问题，为实体经济发展注入新动力。2020年11月25日国务院常务会议要求推进金融、政务、公用事业等相关征信信息跨领域、跨地域依法共享，完善征信配套法规制度。在区块链、云计算、大数据等新技术的支撑下，《征信业务管理办法》对信用信息和征信业务范围的延展有利于实现金融部门、政府部门和相关企业部门这三大领域信用信息的互联互通和共享，为建立企业和个人信用状况的综合评价体系创造条件，将推动征信业更好适应数字经济和实体经济发展要求。

《征信业务管理办法》明确了征信业务规范，要求征信机构采集信息遵循“最少、必要”原则，有利于加强对个人和企业合法权益的保护。《征信业务管理办法》从保护个人和企业合法权益角度对信用信息采集、整理、保存和加工进行了规定，在鼓励征信机构提供多样化征信产品和服务的同时加强对信息安全和信息合规使用的规范。当前信用信息滥采滥用现象比较突出，社会各界对于信息安全和权益保护的呼声非常强烈，《民法典》对“隐私权和个人信息保护”也进行了专章规定。《征信业务管理办法》对征信机构开展业务、提供服务的行为进行严格规范，可以更好地保护信息主体合法权益，保障信用信息安全、合规应用。

《征信业务管理办法》明确了跨境征信业务及相关活动有关规定，适应更高水平对外开放的要求。《征信业务管理办法》对境外征信机构在中国境内开展征信业务及相关活动、征信机构向境外提供信用信息、征信机构与境外征信机构合作等方面进行了规定，是对《征信业管理条例》的有效补充。在“大循环+双循环”的新发展格局下，国内企业需要更好地“走出去”。信用是国际通则，被国际市场认可的前提是获得信任，而信用信息正是使外界了解从而信任一个企业的必备基础。《征信业务管理办法》规范了信用信息的跨境流动，有助于国内企业更好地“走出去”。同时，通过鼓励开放竞争、将国际领先的征信机构“引进来”，有利于增加高水平的征信供给，也可促进本土征信机构不断提升国际竞争力。

二、市场机构和专家学者集中反馈的问题及建议

1、关于信用信息的界定

《征信业务管理办法》第三条规定，“本办法所称信用信息，是指为金融经济活动提供服务，用于判断个人和企业信用状况的各类信息。包括但不限于：个人和企业的身份、地址、交通、通信、债务、财产、支付、消费、生产经营、履行法定义务等信息，以及基于前述信息对个人和企业信用状况形成的分析、评价类信息。”针对本条款，市场机构和专家学者的集中讨论点主要有以下三个方面：

（1）信用信息界定的角度和方式选取仍有讨论空间。有专家学者认为，本条款目前对于信用信息的界定主要偏向功能角度，仍可以考虑通过界定信用信息种类或其他方式，更加准确地表达信用信息的含义。

（2）信用信息功能和用途的界定尚不明晰。针对本条款中将信用信息的功能和用途定义为“为金融经济活动提供服务，用于判断个人和企业信用状况”，部分市场机构和专家学者提出：一方面，“金融经济活动”的范围需要进一步明确，其可能不仅涉及金融借贷，若同时涉及企业之间的商业赊销活动，则可能超出人民银行金融监管的职能范围；另一方面，“个人和企业信用状况”指向模糊，是否仅指个人和企业偿还债务的意愿和能力，有待进一步明确。

（3）信用信息的范围需进一步明确。本条款对于信用信息范围的界定并不局限于金融类信息，体现出征信数据范围的扩大化趋势。对此，部分商业银行提出两点期望：一是将能够反映客户风险的非金融类信息纳入征信范畴。商业银行客户呈现下沉趋势，且大部分属于金融“白户”，缺乏可识别和计量风险的信息，而支付、消费、交通等非金融类信息对于揭示这类客户的风险十分有效，银行存在明显的需求。但有专家学者提出，即便交通、通信这类信息纳入征信，也必须明确与信用有关的信息范围，例如欠费信息，其他信息没有必要纳入。二是明确将可证实收入纳入征信范畴的相关要求。商业银行在评价客户信用风险过程中重点考察收入和负债两个方面，但目前主要聚焦于客户负债信息，个人缴纳的公积金、养老金、所得税等对评价客户还款能力具有重要作用的收入信息涉及不多，在其规范采集和应用方面尚无明确的要求。但有专家学者认为，财产信息很难掌握，尤其个人存款信息没有必要纳入。

从部分专家学者的角度看，征信数据范围扩大是趋势，但也需要逐步实施，谨慎操作。征信分为行政管理征信、市场征信和金融征信，分别对应三大数据体系，金融征信没有必要统揽。各职能部门、地方政府、社会组织与市场机构在征信中都发挥了重要作用，仅依靠人民银行实施监管似有不妥：一是征信范围的扩大需要有法律基础，目前《征信业管理条例》支撑力度有限；二是信用信息来源与性质较为多元，可能超出人民银行金融监管职能范畴；三是信息涉及面广，监管难度大。同时，本条款扩大了信用信息的范围，但与第五条“征信机构采集信用信息，应当遵循‘最少、必要’的原则，不得过度采集”存在矛盾。建议按照“最少、必要”原则将本条款适度删减为“本办法所称信用信息，是指为金融活动提供服务，用于判断个人和企业信用状况的各类信息。包括但不限于：个人和企业的身份、地址、债务、财产、支付等信息”。

2、关于征信机构与信息提供者的责任分配的界定

（1）市场化征信机构在执行信息提供者业务审核方面存在困难。《征信业务管理办法》第七条规定，“征信机构采集信用信息的，应当对信息提供者的业务合法性、信息来源、信息质量、信息安全、信息主体授权等进行审核，保障采集信用信息的合法、准确和可持续。”针对本条款，有市场机构提出，一方面，市场化征信机构以市场对价的方式对外提供服务，不能与行政机关职能等同，无法对其他服务机构开展审查；另一方面，通过前期对一些信息提供者的信息主体授权情况调研发现，信息提供者的配合程度不一，在保障采集信用信息的合法性等方面难以获得确凿证据，对信息提供者业务合法性做出判断也已经超出了征信机构的能力范围。针对这一问题，有市场机构建议，一方面《征信业务管理办法》中应尽量明确信息提供者具有保障业务合法性、数据连续性的义务，与此同时，征信机构以合约形式在业务合法性、信息来源、信息质量、信息安全、信息主体授权等方面与信息提供者达成约定。

（2）信息提供者对碎片化数据的提供存在困惑。有市场机构提出，在向征信机构报送数据过程中，个人信贷、支付行为等数据通常能够达到《征信业务管理办法》提出的准确、权益保护等相关要求，但一些碎片化数据，如特定场景中的反欺诈信息，在执行报送过程中尚存在三个难点：一是如何在将此类信息及时报送给征信机构的同时保护好消费者的知情权、隐私权；二是一些碎片化数据的采集和报送难以完全达到准确、稳定和可持续性要求；三是根据《征信业务管理办法》第二十二条要求，“征信机构向个人提供信用报告的内容不得少于向信息使用者提供的信用报告内容”，这些碎片化数据向个人提供时，既要易于理解又不能让用户感受到个人隐私被侵犯，其边界需进一步探讨和明确。

3、关于对非持牌机构开展征信业务的监管

（1）建议将非持牌机构的行为和业务纳入监管范畴。《征信业务管理办法》第二条规定，“在中华人民共和国境内，对个人和企业、事业单位等组织（以下统称企业）开展征信业务及其相关活动的，适用本办法。在中华人民共和国境外，对中华人民共和国居民（自然人和法人）开展征信业务及其相关活动的，也适用本办法。”针对本条款，部分市场机构提出，目前该适用范围没有明确管理对象是机构主体还是业务或行为，在实践中容易出现非持牌机构与持牌机构发生同类行为，但非持牌机构脱离监管的情形，建议将本条款中相关表述调整为“开展征信业务及其相关活动的行为”。

《征信业务管理办法》第二章至第五章相关内容主要针对征信机构的行为进行规定，其中并没有涵盖非持牌机构的行为和业务。部分市场机构和专家学者建议将对非持牌机构行为、业务、个人权益保护等方面监管的内容纳入《征信业务管理办法》予以明确规定，主要出于两方面考虑：一是目前持牌机构在合规经营上没有太大问题，非持牌机构的行为若不加以规范，容易造成市场混乱；二是有市场机构提出，持牌机构目前存在与非持牌机构的合作需求，明确对非持牌机构业务规范的要求，有利于推动持牌机构与非持牌机构之间的合作。

（2）非持牌机构和持牌机构的业务边界有待进一步明确。《征信业务管理办法》第四十四条规定，“以‘信用信息服务、信用服务、信用评分、信用评级、信用修复’等名义对外提供征信功能服务，适用本办法。”有专家学者认为，本条款表述笼统，对非持牌机构的管理作用有限，不利于持牌机构和非持牌机构公平发展。建议在《征信业务管理办法》中进一步明确“征信功能服务”的定义与标准，或增加一个章节，对“征信功能服务”进行细化、分类规定。同时，部分市场机构提出，目前征信、信用评价、信贷市场和资本市场信用评级、大数据征信、金融科技等概念较为模糊，对非持牌机构和持牌机构业务边界的划定存在困惑，建议在《征信业务管理办法》第二条中进一步明确持牌机构和非持牌机构的业务边界。

（3）对非持牌机构开展征信业务的监管方式有待明确。针对非持牌机构开展征信业务的监管，市场机构和专家学者主要提出两种监管方式：一是向非持牌机构发放牌照，按照不同类型牌照进行分层分类监管。部分市场机构和专家学者认为，非持牌机构应当在持牌的前提下开展征信业务，但单一牌照并不能满足监管实践的需要。一方面，征信业务具有多样性，不同机构掌握数据的程度和业务侧重点不同，需要区别对待；另一方面，现有开展信用行为数据收集分析的第三方数据服务机构不一定都获得征信牌照，一旦《征信业管理办法》实施，未获得牌照的机构可能面临违法经营的风险。针对这一问题，有市场机构和专家学者建议，采取发放不同牌照的方式，对非持牌机构进行分类分层监管。

二是按业务复杂程度和规模决定是否给予强监管。有专家学者认为，从监管有效性角度看，没有必要重新建立一套牌照机制，对于一些规模较大、业务较为复杂的非持牌机构，应采取特事特办，按照对持牌机构的监管方式予以强监管。

4、关于对持牌机构开展征信业务的政策支持

征信业高质量发展离不开征信机构高质量发展，据部分市场机构反映，目前我国整个征信业的经营状况并不理想，主要体现在三个方面：一是纯征信业务少，收入低；二是很多机构数据、技术、产品实力弱，难以冲出市场；三是征信市场没有明确的盈利模式，且持牌机构和非持牌机构业务混乱，鱼龙混杂，劣币驱逐良币的现象普遍存在。

对于如何从政策层面支持持牌机构开展征信业务，市场机构存在三方面期望：

（1）健全完善征信业管理制度。建立完善的制度体系，引领征信市场发展，对业务开展进行规范管理，为征信业健康有序发展提供保障。

（2）对信用信息和产品使用者与持牌征信机构的合作提出要求。建议在《征信业务管理办法》具体条款中明确要求放贷机构等信用信息和产品使用者与持牌征信机构合作，使用持牌征信机构提供的信息或产品。一方面，为持牌征信机构创造业务，有利于扶持和带动其经营发展；另一方面，有利于促进行业规范管理，治理征信乱象。

（3）由人民银行组织对持牌机构进行统一集中公示。人民银行对持牌机构具有管理职能，建议由人民银行主导建立统一平台对持牌机构及其产品和服务等进行集中公示，为信用信息和产品使用者提供便捷的查询服务。

5、关于信用信息共享

信用信息是市场机构开展业务的基础，在大数据时代，促进数据要素流动对于征信业高质量发展具有重要意义。市场机构和专家学者对于信用信息共享的关注点主要有两个：

（1）信用信息共享、使用的机制和规则有待进一步完善。部分专家学者从宏观层面提出前瞻性研究建议，认为应当对于非标准化数据如何共享、征信机构在各类数据源之间如何形成有序竞争、数据垄断情况下如何限制持股比例等方面的问题进行深入探讨。结合《征信业务管理办法》看，第四章对信用信息提供、使用做出规范和要求，但部分市场机构对于征信机构之间、人民银行与国家部委之间信用信息共享的方式、条件、内容等仍存在困惑，建议制定完善信用信息共享规则，进一步明确公共信用信息、金融信用信息等数据共享的相关要求

（2）市场机构对于信用信息共享的需求亟待满足。站在征信机构的角度，部分市场机构提出，即便是与政府开展项目合作，税务、社保等涉及商业行为的数据仍然难以获得。建议在规则的建立和保障下，允许公共信用信息、金融信用信息与合规的市场机构共享，为市场机构开展业务提供数据支撑，进而促进信用服务市场发展。站在银行的角度，商业银行与小微企业、个体工商户之间存在信息不对称，在开展普惠金融业务过程中较为被动和谨慎。对此，部分商业银行提出，征信机构尤其人民银行征信中心能否在保障信息安全的前提下，将脱敏的数据提供给商业银行进行加工建模，促进商业银行精准服务于实体经济，做好普惠金融落实工作。

6、关于对企业征信业务与个人征信业务分别规范

《征信业务管理办法》中涉及企业征信业务和个人征信业务的条款比例并不均衡，在实际操作和执行中可能存在问题，市场机构和专家学者建议在《征信业务管理办法》中分别对企业征信业务和个人征信业务进行规范。对此，部分市场机构和专家学者提出以下两项建议：

（1）对企业和个人征信业务实施分类和分别监管。有专家学者建议，将企业征信业务分为征信数据报告类，信用决策、评分、修复等服务类，以及信用评级共三类；将个人征信业务分为征信数据报告类，以及信用决策、评分、修复等服务类共两类。其中，对于从事征信数据报告类业务的机构应当发放牌照、设立高门槛、实施强监管；对于从事信用评级、信用评分，提供商业决策、资信调查、信用修复、信用辅导等服务的机构，应当放开牌照限制、降低门槛、实施弱监管。

（2）持牌个人征信机构业务范围和监管要求需进一步明确。个人征信是社会关注的重点，也是监管的重点与难点。部分市场机构和专家学者提出，《征信业务管理办法》中对于持牌的个人征信机构所从事的征信业务定义和范围界定较为含糊，2013年11月15日人民银行颁布实施的《征信机构管理办法》对此也没有更为清晰的表述。因此，建议在《征信业务管理办法》中进一步明确三方面内容：一是个人征信机构的设立条件以及牌照类型；二是对非持牌、仅提供个人征信功能服务的机构，由谁进行监管；三是持牌个人征信机构与非持牌机构开展对外合作的规范和要求。

7、关于提升部分条款的清晰性和可操作性

（1）在基础概念的界定上做好与现行法律法规政策的衔接。《征信业务管理办法》涉及到与《征信业管理条例》《征信机构管理办法》等衔接的问题，在衔接过程中，征信活动、征信机构、征信业务等重要基础概念需要在《征信业务管理办法》中重申。与此同时，与现行法律法规中不一致的概念，需要进一步明确。例如，《征信业务管理办法》第四十四条规定，“以‘信用信息服务、信用服务、信用评分、信用评级、信用修复’等名义对外提供征信功能服务，适用本办法。”部分市场机构认为，该条款将征信业务的范围扩得很大，可能与以往出台的相关法律法规政策存在不一致情况，需要对相关法律法规政策涉及的概念重新界定并进行文件修订。

（2）明确信用信息采集的“最少、必要”原则标准。《征信业务管理办法》第五条规定，“征信机构采集信用信息，应当遵循‘最少、必要’的原则，不得过度采集。”针对本条款，部分市场机构认为，“最少”“必要”之类的表述在监管实际操作中难以界定和落地，需进一步明确其标准。

（3）建议由市场决定征信机构是否以向被采集主体收费的方式采集信用信息。《征信业务管理办法》第六条第（二）款要求征信机构不得以向被采集的个人或企业收费的方式采集信用信息，针对本条款有专家学者提出，征信机构应该被允许通过向被采集主体收费的方式采集信用信息，具体是否收费应该是市场的自主选择。被采集主体如果愿意为共享自身的信用信息支付费用，征信机构也应该可以采集，这是双方自愿的，也是应该被允许的。虽然市场上有一些产品是免费的，但这是市场模式的选择，不是行政禁令。建议《征信业务管理办法》在业务收费有关条款中减少这些行政禁令。

（4）对不良信息的保存期限采取分类管理。《征信业务管理办法》第十六条规定，“征信机构采集的个人不良信息的保存期限，自不良行为或事件终止之日起5年。”在实践中，一些非主观故意导致产生不良信息的个人与恶意失信的个人同样受到5年保存期限约束，相较而言恶意失信者的失信成本并不高，该条款对其的约束作用难以发挥。建议对不良信息的保存期限予以区分，从一些容易认定的骗贷行为入手，提升恶意失信者的失信成本，加大震慑力度。

（5）提升信用信息授权采集和查询的可操作性。《征信业务管理办法》第十、十二条中要求信用信息采集时需要取得个人或企业的授权，部分市场机构认为这项工作在实际操作中难度非常大，对信息主体配合度的要求也很高。对于第十二条“征信机构采集非公开的企业信用信息，应当采取适当的方式取得企业的同意”，部分市场机构提出两点困惑：一是如何界定非公开的企业信用信息，是否可以根据信用信息使用者的共性需求利用枚举的方式逐个界定和推广，如抵债信息；二是“采取适当的方式”中“适当”的原则和边界是什么，建议在条款中予以明确和细化。

（6）细化信用信息授权查询的相关要求。《征信业务管理办法》第十九条规定，“征信机构应当对信息使用者进行必要的审查，保障信息使用者查询个人信息时获取信息主体同意、按照约定用途使用。”有专家学者认为，该条款对于信息使用者查询个人信息时应获取信息主体同意、按照约定用途使用的相关要求在《征信业管理条例》中已经明确，但较为原则化，在《征信业务管理办法》中应对相关要求进行细化，提升其操作性。

（7）进一步明确反欺诈的定义。《征信业务管理办法》第二十六、二十七、三十八条中均提及反欺诈，但并没有对反欺诈进行较为清晰的界定。在此情况下，涉及反欺诈产品服务和信息认定标准建立和报备的相关条款在执行过程中容易存在疑义。

（8）简化应报备和公开的业务资料。《征信业务管理办法》第二十七条要求征信机构在开展业务过程中要将相关业务情况和资料报备监管机构，第三十八条要求征信机构将业务相关事项向社会公开。部分市场机构认为，上述2项条款涉及的资料可能涉及到机构知识产权，希望在具体条款中明确对上报和公开资料进行简化。

（9）建议监管机构对征信机构部分报备事项进行公开公示。《征信业务管理办法》第九条要求征信机构“就采集的数据项、与信用的相关度、信息主体权益保护等事项向中国人民银行报备”；第二十七条要求，征信机构提供信用信息查询、信用评价、反欺诈服务的，应当向监管机构报备信用报告的模板及内容、信用评价类服务的主要维度要素、评价含义、评价的应用场景等。对于征信机构的报备内容，商业银行在与征信机构合作过程中，需要核实征信机构是否已向监管部门报备，也需要调查了解其采集数据项目、征信报告内容等，建议监管机构就征信机构部分报备事项能够公示、公开。

（10）细化支持、引导、规范征信机构开展跨境业务的相关要求。在“双循环”格局下，应加大力度支持与规范境外业务，建议对《征信业务管理办法》中涉及境外业务的相关条款进一步细化，提升可操作性，以支持与引导机构业务快速发展。具体而言：《征信业务管理办法》第三十六条要求，“征信机构向境外提供企业信用信息查询服务，应当审查信息使用者的身份、用途，确保信用信息用于跨境贸易、融资等合理的用途，并采取单笔查询的方式提供。”该条款中“合理的用途”与“合法的用途”相比，可权衡的空间极大，应当进一步明确“合理的用途”的范围。《征信业务管理办法》第三十七条规定，“征信机构与境外征信机构合作的，应当在合作协议签署后向中国人民银行备案。”针对本条款，部分市场机构提出，一些基于大数据的业务对于数据的敏感性非常强，对于与境外机构合作开展涉及安全、数据方面的业务存在风险方面的顾虑，希望在本条款中进一步明确可开展的合作业务范围；针对本条款中“应当在合作协议签署后向中国人民银行备案”，有专家学者提出，征信机构开展境外业务一律需事前获得业务许可，此处应按照强监管要求进行明确。

（11）精简细化监督机构对征信机构进行监督检查的内容。《征信业务管理办法》第三十九条列举了8项人民银行及其分支机构可以对征信机构进行监督检查的事项范围，有专家学者表示，监督管理相关内容应清晰、明确，该条款列举内容过多、过泛，应进一步精简和细化监管要求，既避免增加征信机构负担，也避免执行过程流于形式。

（12）加大监督处罚力度。《征信业务管理办法》第四十、四十一条涉及对违反规定的处罚，但现有处罚幅度和金额较低，对违反相关规定的机构难以起到震慑作用，不利于行业健康发展，建议借鉴《证券法》，加大处罚力度，实施从严监管。

（13）进一步明确信用修复相关内容。《征信业务管理办法》第四十四条中将信用修复作为征信功能服务的一种纳入《征信业务管理办法》适用范围，部分市场机构提出，应当就提供信用修复的机构资质以及操作流程进行明确和规范。

（14）对特定数据提供者在《征信业务管理办法》中的适用性存在疑问。电力、税务等单位作为数据源与金融机构有直接合作，作为信息采集者和提供者，电力、税务等单位是否受《征信业务管理办法》规范和约束，是否需要获得个人征信牌照或进行企业征信备案，部分市场机构对此仍有疑惑。

（15）建议对信息主体权益保护相关内容进行细化。《<征信业务管理办法（征求意见稿）>起草说明》中提到《征信业务管理办法》制定原则之一是坚持征信为民的工作理念，主要体现在信息主体权益保护上。《征信业管理条例》中对于信息主体权益保护已有一些原则性的规定，例如对于信用报告错误的知情权和异议权等。《征信业务管理办法》中相关条款和规定应当更为具体。建议明确异议提出方式、征信机构对异议的处理反馈程序等内容。

8、市场机构和专家学者针对其它条款的修订建议

第一条  为规范征信业务及其相关活动，促进征信业健康发展，根据《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国中国人民银行法》《征信业管理条例》等法律法规，制定本办法。

修改建议：《征信业管理条例》第一条中强调了该条例制定目的之一是“推进社会信用体系建设”。《征信业务管理办法》将《征信业管理条例》作为依据之一，应当在目标和宗旨中体现社会信用体系建设相关内容。建议在本条款修改为“为规范征信业务及其相关活动，促进征信业健康发展，推进社会信用体系建设，根据《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国中国人民银行法》《征信业管理条例》等法律法规，制定本办法。”

第二条  在中华人民共和国境内，对个人和企业、事业单位等组织（以下统称企业）开展征信业务及其相关活动的，适用本办法。

在中华人民共和国境外，对中华人民共和国居民（自然人和法人）开展征信业务及其相关活动的，也适用本办法。

修订建议：事业单位不属于企业范畴，此条款中将企业和事业单位等组织统称企业不妥，建议修改相关表述；此条款中“中华人民共和国居民（自然人和法人）”表述是否妥当，居民是否包括法人？建议对相关表述予以斟酌。

第二十五条  征信机构提供画像、评分、评级等评价类产品服务的，应当建立评价标准，不得将与信息主体信用无关的要素作为评价标准。

征信机构提供个人信用评价服务的，评价使用的所有数据应当在向信息主体提供的信用报告中展示。征信机构应当对外披露个人信用评价类产品所采用的评分方法和模型，披露程度以反映评价可信性为限

征信机构提供企业主体或债项信用评级服务的，应当遵守信用评级业务的相关管理规定。

修改建议：关于对信用评级、评价、评分等业务的监管不应与征信报告类等同，本条款第二款相关内容不应列入征信业务；同时，评分方法和模型属于企业商业秘密，不应强制要求对外披露。在必要时，监管部门可采取专家质询或者听证会的形式进行听证。建议在本条款中，删除“征信机构提供个人信用评价服务的，评价使用的所有数据应当在向信息主体提供的信用报告中展示。征信机构应当对外披露个人信用评价类产品所采用的评分方法和模型，披露程度以反映评价可信性为限”。

三、促进征信业高质量发展的相关建议

1、对信用信息进行分类

将行为数据（替代数据）纳入征信数据范围反映了金融界对贷款客户信用评估的现实需求。许多金融机构在评估客户风险、拓展客户时借助了科技公司提供的基于行为数据的白名单和其风控技术。据不完全统计，利用行为数据（替代数据）为金融机构做助贷服务和联合贷款的机构有几百家。对于这些机构确需监管，但若都采用与征信机构同样的尺度进行监管可能对市场带来巨大冲击。为了在控制贷款风险、保护客户信息安全的同时避免对信贷市场和金融经济活动产生冲击，建议对信用信息进行分类，分为传统的与资金信用有关的强信用信息和基于场景的可能可以辅助判断信用行为的弱信用信息或称为替代信息，并基于此分类进行有差别的管理。

建议对相关机构设置准入条件，除资本金和人员等要求外，必须从内部治理和技术上保证：（1）对数据的采集遵循“最少、必要”的原则，明示用途并保护个人隐私；（2）对数据的加工必须保证脱敏后非经特殊授权不能被恢复；（3）说明其能为征信所作的辅助项目类型及有效性；（4）说明辅助项目的数据维度及来源；（5）数据加工的算法和模型不会有歧视性；（6）算法系统留痕和可审计，并为监管部门留出窗口保障实时的必要检查；（7）保障客户有质询和申述的渠道。

2、对征信业务实施分类监管

截至目前，有130余家征信机构获得企业征信机构备案，有2家征信机构获得个人征信牌照。随着“十三五”期间我国社会信用体系建设的深入推进，从事信用评分、信用大数据分析、信用修复、信用管理咨询等信用服务业务的机构越来越多，并发挥着越来越重要的作用。从市场实际发展情况来看，企业征信与个人征信在机构准入条件、服务对象类型、征信产品用途、社会影响力与关注度等方面存在不同程度上的差异，其他类型的信用服务业务与征信业务更是存在诸多的显著差异。建议《征信业务管理办法》对征信业务实施分类监管，按征信对象、业务类型等不同采取差异化监管措施，对非征信数据报告类的征信业务实施包容审慎监管，进一步明确个人征信业务的界定和范围，同时将非征信业务移出征信监管范畴。

3、优化征信业发展的营商环境

良好的营商环境是高质量发展的基础，良好的营商环境由有为政府和有效市场共同打造，从政府的角度来说，应避免过多的行政干预。从我国当前情况来看，征信市场的发育尚不成熟，征信机构创立时间不长，征信业务模式处于探索阶段。在此情况下，监管部门应建立容新容错机制，给予市场创新试错空间，营造守正创新的良好环境，并且在加强监管的同时加大政策扶持力度、提升服务能力和水平，深化“放管服”改革。建议《征信业务管理办法》加强对优化征信业发展的营商环境的考虑，尽可能减少行政禁令和过度干预，处理好有为政府与有效市场关系。

4、提高征信立法层级

2013年出台的《征信业管理条例》为征信业监管奠定了法治基础，但条例的法律层级不够高，而且自出台之后一直未进行修订，已不能较好地适应新时代、新阶段、新发展格局下的征信市场发展和监管需求。征信系统是经济社会发展的重要基础设施，覆盖社会全部主体，涉及所有行业领域，并且关乎我国的国际形象、地位与话语权，其立法层级应与其关键程度和战略地位相匹配。建议提高征信立法层级，尽快研究出台规范征信业发展的专门法律，进一步提升征信业管理的法治化水平。

5、出台征信业发展的专项规划

征信业在我国的发展已有近30年，《征信业管理条例》出台至今也已有8年，但是国家层面一直未出台征信业发展的专项规划，征信市场发展缺乏顶层设计，征信业总体架构和市场发展方向一直不明晰，这在很大程度上制约着我国征信业的发展。近年来，随着经济社会的快速发展和社会信用体系建设的深入推进，我国的征信市场格局逐渐从以金融征信为核心发展为金融征信、公共征信、商业征信三大体系共生共融。在此背景下，理清征信业发展总体思路、科学规划征信市场变得更为重要和迫切。建议尽快出台征信业发展的专项规划，对征信市场发展进行顶层设计，明确总体思路、发展目标、重点任务和运行机制等，以高质量规划引领高质量发展。

报告参与人

课题牵头人

吴晓灵  中国财富管理50人论坛学术总顾问

课题参与人

报告执笔

CWM50特邀专家：吴晶妹、高茜、黄诗琦

参与专家

吴晶妹  人民大学财政金融学院教授

杨  东  人民大学金融科技与互联网研究中心主任

张韶华  人民银行参事室巡视员

陈道富  国务院发展研究中心金融所副所长

彭  冰  北京大学法学院教授

行业建议反馈

人民银行征信中心、百行征信、朴道征信、中诚信征信、鹏元征信、国富泰信用、金电联行、联合征信、华道征信、北京企业评价协会、工商银行、中国银行、邮储银行、民生银行、华夏银行、渤海银行、百信银行、网商银行、南京银行

课题组秘书处

负责人：CWM50秘书长 刘喜元

学术秘书：单福

综合秘书：贾辉 宋爽

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