楼继伟:推动经济实现质的有效提升和量的合理增长

推动经济实现质的有效提升和量的合理增长

--在中国财富50人论坛2022年会上的讲话

楼继伟

2022年12月25日


二十大报告明确指出,“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”;并要求“推动经济实现质的有效提升和量的合理增长”。

  一、关于推动经济实现量的合理增长

“十四五规划”要求,我国经济社会发展到2035年要达到中等发达国家水平。党的二十大再次明确,“到2035年人均国内生产总值迈上新的大台阶,达到中等发达国家水平”。“十四五规划”提出这一目标时,人均GDP刚达到1万美元。2035年达到中等发达国家的底线,需要翻番,人均GDP达到2万美元,在15年期间,GDP年均增长达到4.7%,而且人均和总量增长同步。按一般规律,随着人均GDP提高、社会老龄化,经济增长速度会放缓,因此,今年经济增长预期目标为5.5%,但前三季度增长速度只有3.0%,全年增长显然会低于预期,可能在3%左右。今年经济增长预期目标为5.5%,还有一个重要原因是争取提供更多的就业机会,保住就业是保民生的基础。因此无论从短期扩大就业来看,还是实现远景目标来看,明年的预期增长目标应当定的比较高,比如5%以上。

尽管存在低基数效应,疫情防控办法也做出了全面改善,更有利于稳增长,但明年实现较高的预期增长目标,仍旧十分困难。

第一,去年出现的需求不足、供给冲击、预期转弱“三重压力”仍在持续,而且叠加疫情防控中出现层层加码、一刀切的现象,造成供应链断裂,不少企业倒闭,就业不足,虽然已得到改善和纠正,“三重压力”仍有所加重。

第二,疫情的变化存在不确定性。在全面改变疫情防控办法之后,已出现新一波感染高峰,而且感染高峰可能会经历数个波次,才能逐步平缓。为避免同全球经济、技术、人文全面脱钩,国门必须适时开放,但病毒在境外已经出现新的变异,放开之后不确定性还会增强。

第三,多重因素造成市场信心不足,特别是民营企业信心不足。改变疫情防控办法后,信心略有恢复。党的二十大在“推动国有资本和国有企业做强做优做大”之后,首次并列性的提出“促进民营经济发展壮大”,全面落实这一要求有利于提振市场信心。

第四,新一轮疫情冲击结束后,经济不可能报复式反弹。信心提振需要有一个过程,而且大量的小微企业,特别是接触性服务业,收入降低的居民,都需要首先修复资产负债表,然后才可能正常的投资和消费。

这些不利因素可能会延续到明年第二季度。12月6日中央政治局会议,分析研究明年经济工作,提出要“突出做好稳增长、稳就业、稳物价工作,有效防范化解重大风险,推动经济运行整体好转”,并要求“积极的财政政策要加力提效,稳健的货币政策要精准有力”。我理解,推动经济运行整体好转应当作为首要任务,各项措施也要加强针对性和有效性。疫情防控办法要不断优化,财政和货币政策也需要更有针对性。就积极的财政政策要加力提效,我谈一些不成熟的想法。

第一,减税降费仍应作为主要措施。这有利于保住市场主体,保住了他们就保住了就业。可以延续增值税留抵退税政策,这项政策制造业大中型企业和一些小微企业,受益比较多。相当一部分小微企业、个体工商户,以及接触性服务业受益不多,因为这些市场主体上下游抵扣链条本身就不完整,很难定义期末留抵,有的还采取简易征收方式,不存在期末留抵。相应的采取了免征增值税的做法,效力仍旧不足。而且去年以前结存的期末留抵有三万亿元以上,经过一年大部分已经消化,明年这项政策的效果将会减弱。

第二,加力提效的另一个重点是优化支出政策。今年提出了针对小微企业和个体工商户特别是接触性服务业减免房租政策,非常必要,但受财政能力所限,对出租方或承租方补贴力度不足,落实的情况并不理想。明年应当补上这块短板,还可以扩大补贴的项目,如水、电、燃气,这主要靠增加中央预算经常性开支,增加的支出一部分采取直达机制由基层政府执行,另一部分可以直达需要抒困的对象,采用的工具可以是阶段性发放消费券。通过税收和社保基金缴纳数据,可以区分出需要疏困的对象,应当利用好这一渠道。总体估算需要增加中央一般预算赤字。 

第三,地方预算赤字也可适当增加,按法律规定由地方一般债弥补,只能用于资本性支出。地方专项债不必纳入赤字,但必须用于有一定收益的公益性投资项目,考虑到这类项目已经不多,地方专项债限额可以适度增加,其中一部分可以继续用于化解地方隐性债务存量。总体上看,全国一般预算赤字需要增加,主要用于增加经常性支出,赤字率也需要提高,可能需要提高到3%以上。有的专家提出可以增发特别国债,这需要从预算法的角度进行分析研判。特别国债对应投资支出,并能够产生有稳定现金流的资产,年化收益要能够覆盖发债成本。无论从财政政策加力提效还是支持长期经济增长,实际上这类投资项目极少,提高一点中央和地方财政赤字率就完全可以解决问题,而且更合理合法。2020年曾经发行过一万亿元“抗疫特别国债”,是在特殊情况下采取的措施,并不是法律意义上的特别国债,对应的投资性支出不仅没有适宜的资产,而且一部分用于经常性开支。

总之,明年经济工作的重点是推动经济运行整体好转。推动经济实现量的合理增长是更为长期的任务,需要面对中长期问题,与质的有效提升合力推进。


二、关于推动经济实现质的有效提升

质的有效提升同量的合理增长相互促进。后者一般是指在物价基本稳定的前提下,经济增长达到潜在增长率水平。否则会伴随着全要素生产率不高、就业不充分、收入分配恶化。目前人口负增长出现,老龄化加速演进,产业转移已经显现,量的合理增长面对严峻压力。质的有效提升更为关键,要解决阻碍提升的机制性问题。

质的有效提升在经济的需求侧表现为结构合理,要求消费、投资、净出口符合开放型经济大国的普遍特征。我国早已不再过分依赖净出口,但最近订单转移需要高度警惕。我国经济增长依赖投资驱动已多年,特别是政府基建投资和民间房地产投资,在一段时期确实加快了经济增长。现在投资边际收益已经下降,房地产正在去风险、去金融化,不可能重走老路。长期以来我国居民消费占比不足,居民消费率约39%左右,远低于同等收入水平的其他国家,提高居民消费率是质的有效提升的重要抓手。 

质的有效提升需要改善收入分配。我国收入分配差距过大,居民收入基尼系数0.466,高于除美国之外发达国家的一般水平。在我国造成收入分配差距大的主要因素是城乡居民收入差距过大,城乡居民人均可支配收入之比为2.5:1。这还是在经过数年脱贫攻坚之后才达到的,此前这一比例为3:1。据国家统计局数据估算,2020年全国农林牧渔业占GDP比重约8%。农业劳动力占总劳动力的比重为23%,主要从事农林牧渔业,也就是说23%的劳动力产生了约8%的GDP。如果农业劳动力占比降到8%,从事第一产业的农村居民收入才可达到全国平均水平。首先需要让约三亿农民工和他们的家庭得到城市户口、成为真正的市民。进一步需要让过剩农村劳动力自主转移到生产力更高的第二、三产业,其家庭也可转移到城镇,也成为真正的市民。这种转变可以让基尼系数大幅降低,消费需求提升,全要素生产率提高,提升经济发展的质和量。

质的有效提升还涉及推进新型工业化,产业数字化转型、绿色化发展,推进乡村振兴、区域协调发展,实现基本公共服务均等化,在坚持扩大开放的前提下,提高产业链供应链的韧性和自主性等一系列重大课题。最重要的是构建高水平社会主义市场经济体制,坚持“两个毫不动摇”,充分发挥市场在资源配置中的决定作用,更好发挥政府作用。这就涉及多方面改革和政策选择问题。


三、若干重大改革和政策选择

对质和量的提升作用最大的是建立城乡融合发展的统一体制。我国长期形成了二元经济架构,城镇与农村在土地、劳动力等生产要素实行不同的制度体系。农村土地为集体所有,农民对宅基地有使用权,对农地有承包权,这些权利转让受限,只能在所在集体内部无偿转让,村集体决定可提供适当补偿。城镇土地为全民所有,国家有用途管制规划,农村集体土地没有此类规划。城镇企业和居民有权自主按市场价格转让房地产,包括所关联的土地使用权。户籍管理也为二元化架构,分为农村户口和城镇户口。农村户口很难转为城镇,不同地区之间的城镇户口相互转换要容易的多。

2013年中央城镇化工作会议提出,“以人为核心的新型城镇化”已经有十年时间。当时常住人口城镇化率达到了53.7%,但户籍人口城镇化率仅为35.7%。到2020年城镇化率达到了64%,户籍人口城镇化率达到45.4%,两者差距有所缩小,两者之差仍有1.1亿人以上。还有约3亿农民工,通常不属于城镇常住人口。户籍制度改革涉及广泛的利益调整,远未完成。

2013年,十八届三中全会首次提出要建设城乡统一的建设用地市场,“在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价”。 在此之后进行了相关的法律修改和政策调整。今年9月6日中央深改委审议通过《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的指导意见》,进一步明确了改革工作的方向和要求。同等入市、同权同价改革任务提出已十年,仍旧处于试点阶段,还需不断探索。

建立全国统一开放的生产要素市场是中央多次提出的改革任务,对于经济质和量和的提升都有重要意义,而城乡二元经济社会体制是最大的障碍。这方面可以借鉴参考越南的做法。越南已实现城乡土地均为全民所有,土地使用权可以在政府用途管制下通过市场转让,三年前取消了户籍制度,用居民身份证替代。当然在改革中也有不少教训,但总的来说这两项改革使资源配置效率大幅度提升。

质和量的提升还需要提高我国产业链供应链的韧性和自主性,攻破高端技术“卡脖子”难题。政策应着力于两个方面。

第一,着力于高水平制度性对外开放。近五年来逆全球化潮流深度演化,一些针对性的投资和贸易保护措施被纳入双边和多边贸易协议。我国要反其道而行之,以互利共赢更为开放的原则加入并维护有关贸易协议,有利于国际企业融入我国的产业链供应链,加强韧性。还需要加快国内规则、标准同国际通行规则或先进标准接轨,在金融市场领域更为必要,在这一领域近5年来我国快速追赶国际标准,有利于提升金融市场的效率、降低风险,吸引更多的国际资本进入我国市场。要在此基础之上探讨“中国特色金融”,特别要注意到最近几年频发的金融风险事件,背后的原因不少是违背国际通行的规则和标准,颇具中国特色。

第二,美国为主对我全方位打压也有另一方面的效应,就是暴露出我国产业链和相关技术的薄弱环节,要通过市场和政府相结合的办法补上这些短板。首先是发挥市场在资源配置中决定性作用,以往一些较高技术的产品和服务国内也能供给,但需求方更多考虑性价比,压缩了供给方的空间。现在需求方除性价比之外,将供应链安全放在更突出的位置,我们可以观察到国内供给方正在快速赶上。其次是更好发挥政府作用,也就是产业政策。这需要政府超前一步看到市场发展的方向,现在这些方向已明了。在产业政策应用策略上,建议采用普惠性、功能性做法,类似于对新能源车的支持政策,不要特定哪一家企业、哪一种技术方案,那会损害竞争,不利于技术进步。

打破城乡分隔的二元经济体制,建立城乡统一内部开放性的土地和劳动力市场,是形成国内大循环根本的改革举措。制度性对外开放,有利于畅通国际大循环。对于大国经济来说,内部开放更为根本。


2022-12-26 10:00