CWM50专题报告：我国服务业发展的短板与应对

4月7日至8日，全国服务业大会在京召开，会上传达了习近平总书记就服务业发展作出的重要指示。习近平强调，要突出需求牵引、改革攻坚、科技赋能、开放合作，深入实施服务业扩能提质行动，推进生产性服务业向专业化和价值链高端延伸，促进生活性服务业高品质多样化便利化发展，培育更多“中国服务”品牌，努力开创服务业高质量发展新局面。

当前，服务业作为国民经济第一大产业和就业主渠道，对稳增长、调结构、惠民生的重要性日益凸显。中国财富管理50人论坛（CWM50）课题组于2025年12月撰写了《我国服务业发展的短板与应对》报告，参考CWM50“服务业高质量发展：短板剖析与应对之策”研讨会上的部分专家观点，深入研判行业现状并提出针对性的建议。

报告指出，近年来，我国服务业总量扩张、结构优化、数智化转型加速，但仍面临明显的结构性短板和发展压力，服务消费仍存在较大缺口。二十届四中全会对服务业优质高效发展作出明确部署，将其作为“十五五”时期产业发展的重点任务，提出实施服务业扩能提质行动。

报告分析，我国服务业发展短板的根源在于供需失衡与体制机制障碍，需求挖掘不充分与供给适配性不足并存，叠加统计监管体系不完善、要素保障倾斜不够、制度型开放滞后等问题，公共服务业、科技服务业、医疗服务业与养老服务业等发展活力远未充分释放。

对此，报告建议：一是优化要素保障，建立服务业专项支持政策，扩大产业基金规模，完善知识产权质押融资，参照工业用地政策保障服务设施用地。二是完善统计与监管，优化统计分类、构建包容审慎监管框架，统一行业标准并增强政策连续性。三是强化人才培育，建立校企联动模式，针对性培养数字技术、养老护理等专业人才，提高从业人员薪酬与社会认同度。四是扩大制度型开放，深化自贸试验区、海南自贸港服务业开放试点，推进专业人才资质互认与数据跨境流动 “白名单” 制度。五是聚焦重点行业精准施策，完善公共服务均等化、扩大科技服务应用场景、优化医疗资源配置、发展养老受托服务平台与失能照护补贴机制。

该报告执笔人为张晓珉、谢专、储云飞、张杰平。以下是报告全文，供业界参考。

服务业是一国经济高质量发展的核心引擎与战略支撑，兼具经济增长、吸纳就业、优化结构等多重功能，不仅贡献了我国56.7%的GDP总量，更能通过生产性服务业赋能制造业转型升级，通过生活性服务业满足居民消费升级需求。同时，服务业繁荣程度是衡量经济现代化水平的关键标志，对推动产业结构优化，增强经济发展韧性与内生动力具有重要意义。

（一）发展现状与主要特征

一是总量规模持续扩张，产业地位稳步提升。2024年服务业增加值已突破70万亿元，占GDP比重达56.7%，2025年前三季度对经济增长的贡献率超过60%，是国民经济第一大产业。同时，服务业的就业吸纳能力突出，从业人员占比超40%，远超第一、第二产业，是就业主渠道。二是产业结构逐步优化，生产性与生活性服务业协同发展。生产性服务业中信息传输、软件、研发、物流等领域增速领先，高技术服务业投资保持高速增长；生活性服务业逐渐向高品质转型，文旅消费规模持续扩大，居民服务消费支出占比接近50%。三是数智化转型加速，创新业态不断涌现。服务业数字经济渗透率达45.63%，居三大产业首位，智慧物流、金融科技、数字文旅、智能康养、在线健身等新业态蓬勃发展。平台经济成为新兴服务主体，催生直播电商、即时零售、在线娱乐、远程医疗、智慧旅游等新型服务模式。四是融合化趋势显著，跨界创新活跃。现代服务业与先进制造业、现代农业深度融合，实物消费与服务消费融合形成“产品+服务+体验”的新型消费模式，服务业内部跨界融合（如文化旅游、文体融合）态势明显，商业模式创新持续涌现。五是开放水平逐步提高，服务贸易与外资利用成效显著。2024年服务贸易首次突破万亿美元，金融、电信、医疗、文化等领域开放持续推进。服务业吸引外资占实际利用外资比重约70%，成为外资流入的重点领域。

（二）主要服务领域发展现状

1.公共服务业

公共服务是保障民生的基石，更是连接民心的纽带。从服务供给的权责分类来看，公共服务包括基本公共服务、普惠性非基本公共服务两大类。其中，基本公共服务是保障全体人民基本需要的公共服务，由政府承担保障供给的主要责任，包括幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等“七有”，以及优军服务保障、文化服务保障“两个保障”。非基本公共服务是满足公民更高层次需求但市场自发供给不足的公共服务，政府通过支持公益性社会机构或市场主体，增加服务供给、提升服务质量，实现大多数公民以可承受价格付费享有，包括学前教育、高等教育、失能人士看护等。

从国民账户收支来看，我国公共服务支出比重相较主要发达国家仍有一定差距。2024年，我国公共服务支出达到11.2万亿元，占GDP的8.3%，比重略高于美国，但仍低于英国、法国、德国等发达国家。但也要注意到，我国公共服务价格较低，仅凭支出比重并不能准确反映公共服务质量的国际可比真实水平。例如，我国居民人均预期寿命已超越美国，一定程度上表明我国公共服务质量已在国际上处于较为领先的水平。

2.科技服务业

近年来，我国科技服务业发展加快，主要呈现四个特点：一是产业规模更加壮大。2019—2023年，规模以上科技服务业企业营收年均增长12.3%。2024年，全国技术合同成交额同比增长11.2%。二是服务体系更加完备。截至2024年底，全国科技服务法人单位超过211.8万个，建设各类科技型企业孵化载体超过1.6万家，覆盖全国95%县级以上地区。三是支撑作用更加增强。截至2024年底，国家制造业创新中心突破行业关键共性技术672项，申请发明专利7077项，实现690项技术成果转化，各类孵化器累计孵化科技型企业超过30万家。四是开放合作更加扩大。2024年，全国技术出口额同比增长8.8%，主要集中在生物医药、新能源、新材料等新兴领域；重点技术转移机构促成国际技术转移项目968项，总成交金额达181.6亿元。

3.医疗服务业

一是我国医疗行业已取得长足发展。2024年全国卫生总费用初步核算约为9万亿元，人均卫生总费用0.64万元，卫生总费用占GDP 的比重为6.7%。卫生总费用中，政府卫生支出占24.9%，社会卫生支出占47.6%，个人卫生支出占27.5%。医疗卫生资源总量持续稳步增长，2024年末全国卫生人员总数1578.0万人，比上年增长3.6%；全国每千人口医疗卫生机构床位数由2023年7.23 张增加到2024 年7.32 张。医疗健康成就持续提高，2024 年我国居民人均预期寿命达到79.0岁，孕产妇死亡率下降至14.3/10万，婴儿死亡率下降至4.0‰。

二是医疗产业发展亮点突出。创新药产业经过十年孕育，近两年集中开花结果。2025年表现突出，中国已贡献全球创新管线的30%，全球授权交易的20%，中国创新药企获得多笔首付款超过10亿美元的BD交易。例如，三生制药PD-1/VEGF双特异性抗体SSGJ-707全球除中国的权益授权辉瑞制药，首付款12.5亿美元；信达生物将PD-1/IL-2双抗IBI363的海外权益授权给武田制药，首付款12亿美元。目前，中国70多家生物制造企业的总市值达到2000亿美元左右。中国一方面加速实现“0-1”突破，如双抗、ADC等引领全球；另一方面政策全链条赋能、成本效率的全球竞争力和全球供应链韧性推动“1-10”快速追赶，医保改革助力普及，更通过国际合作迈向全球化。

三是远程医疗、AI医疗蓬勃发展。随着互联网、5G、人工智能等技术发展，远程医疗在全球范围内迅速发展，在中国也取得了显著进展。截至2024 年底二级及以上公立医院中68.0%开展了远程医疗服务，提升了医疗行业效率，惠及了偏远地区居民。AI医疗应用多点开花，很多医院在多个环节尝试引入AI技术，例如北京协和医院引入AI预问诊系统、很多医院借助AI辅助阅片；多个互联网公司推出个人健康助手，例如蚂蚁和百度等公司推出AI健康管家。

4.养老服务业

随着我国人口结构变老，养老产业正迎来发展机遇。截至2025年10月，养老产业企业注册资本总额134.7万亿，同比增长11.2%；养老产业企业数量1776万家，同比增长18.8%；养老产业企业缴纳社保人数4981万人，同比增长13.5%。目前，我国约有47万养老服务载体，其中社会养老服务中心32.3万户，养老助餐点11.3万户，养老机构3.9万户。养老产业保守估算从业人数超1亿人。

从养老产业结构看，养老科技和智慧养老服务企业占比30.7%，占比最高，成为产业核心发力极；老年用品及相关产品销售和租赁占比27.6%，位居第二，匹配老龄群体日常需求；养老设施建设占比11.5%，位居第三，筑牢养老服务硬件基础；养老照护服务（占比6.9%）、老年医疗卫生服务（占比2.5%）和养老金融服务（占比0.97%）有待发展。

（一）共性问题

第一，服务产业占比明显低于全球平均水平，服务消费层次有待提升。2025 年前三季度服务业占GDP比重57.2%，低于全球平均66%的水平，更远低于发达国家70%-80% 的水平。居民服务消费占比仅46.8%，与发达国家存在20个百分点左右的差距，消费层次偏低。

第二，龙头企业与创新主体偏少，市场竞争活力不足。服务业龙头企业和创新型企业数量不足，生产性服务业领域竞争不充分，部分行业仍存在国有垄断或事业单位性质的封闭运营模式，中小企业发展环境有待优化。

第三，高端与专业人才供给短缺，制约产业升级。研发、知识产权代理、数字技术应用等高端人才缺口较大，养老护理等专业人才流失率高，农村劳动力从事护理行业的意愿偏低，难以满足产业高质量发展需求。

第四，制度型开放程度不够，面临外部竞争压力。服务业开放以点上突破为主，未形成面上放开格局，金融、电信、教育、医疗等领域开放水平偏低。在人员资质互认、数据流动等制度型开放领域存在壁垒，难以适应全球服务贸易规则谈判要求。

第五，统计分类与核算体系有待完善，监管框架包容性和政策支持精准度不足。一是服务业统计分类仍以生产性和生活性为核心，难以涵盖居民投资性服务等多元需求；部分生产性服务活动未从工业企业中剥离统计，细分行业就业数据、服务贸易统计口径等不够精准，影响政策制定的针对性。二是对互联网医疗、数字文艺、自动驾驶出行等新业态监管缺乏弹性，存在“一管就死、一放就乱”的现象；部分行业监管标准不统一，政策连续性不足，导致企业合规成本增加，制约创新发展。三是服务业政策支持体系不如制造业完善，财政、税收、金融等政策针对性不强；产业基金对服务企业支持有限，小微服务企业融资难问题突出；土地供给向服务业倾斜不足，与工业用地保障力度存在差距。

（二）主要服务领域的发展短板

1.公共服务业

一是基本公共服务均等化水平不足。近年来，随着城镇化进程加快，流动人口规模大幅增加，推进基本公共服务均等化对人口迁入地的财政和行政能力均带来较大挑战。截至2024年底，在《国家基本公共服务标准》（2023版）规定的81项公共服务中，可以由常驻地向流动人口提供的仅有62项，子女就近入学、社会保险、住房保障等重要基本公共服务仍未能实现均等化。二是基本公共服务事项整合不足。一些基本公共服务事项由多个不同机构配合提供。不同机构间协同性不足，一定程度上存在着各自为政的情况。人民群众在享受基本公共服务时往往遇到“踢皮球”“办事难”“跑断腿”等现象，削弱了基本公共服务的有效性。

2.科技服务业

第一，应用场景培育和开放仍不充分。一是新业态新领域场景开放创新的标准体系建设不够及时。人工智能、无人驾驶、生物技术等新业态面临技术标准、安全规范和伦理准则等一系列监管空白。“创新在前、规制在后”的被动局面制约了新业态新领域场景的培育和开放。二是公共服务领域场景的培育和开放程度不够充分。政务数据开放共享机制不健全，教育、医疗、交通等公共服务场景资源存在部门分割、区域壁垒等问题，尚未形成规模化、集约化的场景供给能力。三是数据等新型要素领域基础性制度框架不够完善。数据要素产权界定模糊，流通交易规则缺失，跨境流动监管体系不完善。特别是在医疗、征信等敏感场景下，数据存储、传输、分析的监管框架不够完善，数据使用者难以在保护隐私和充分利用间取得平衡。

第二，技术经理人队伍建设仍不完善。一是高层次技术经理人供给不足。高校、科研机构、科技型企业的技术经理人引进、培养、使用、激励机制不够完善。技术转移学历教育和通识教育推广不够有力。二是县域农技推广队伍老龄化严重。我国县域农技推广工作人员平均年龄已超过45岁，存在知识更新滞后、服务能力减弱、创新能力不足等一系列问题，难以适应现代农业发展的需要。 

3.医疗服务业

第一，医疗服务水平和看病就诊体验有待提高。我国医疗资源分布不均衡，三甲医院医疗水平高，接诊人数多，挂号难、住院难现象突出，看病体验不佳；而基层医院服务水平参差不齐，信任度较低。背后的原因包括医疗资源投入地区差异明显，分级诊疗体系未建立，全科医生数量较少等。

第二，医疗卫生投入较少，制约产业发展。我国卫生投入费用占GDP比例仅为6.7%，“医疗、社会保障和社会福利业“增加值仅占GDP的2.2%，显著低于美国、德国和日本等发达国家，这一方面说明我国通过较少投入实现较好结果（从预期寿命角度看），另一方面也表明医疗卫生服务仍发展不足，尤其是新市民、农村居民等群体医疗服务很不充分，部分人群因缺乏医保等因素有病不就医。从经济和产业视角看，医疗卫生固然需要政府的公共服务投入，但其本身也是重要产业，还有助于解决就业，关键是通过相关的制度改革，实现投入与产出的良性循环。

第三，医疗行业存在缺数据、缺标准、缺场景等挑战，AI医疗和商业化落地仍难。一是医疗行业数据分散、开放程度低、标准化程度低，不利于医疗行业大模型的训练及迭代。医疗行业高质量数据主要由各个医院、药企及药品经销商、政府部门掌握，数据极度分散，大模型厂商逐一对接成本高。医院数据标准化程度低，权威的医疗数据库难以建立。二是医疗机构偏好本地部署大模型，落地成本高，不利于规模化应用，较难快速迭代提升服务水平。

4.养老服务业

第一，养老产业企业整体资本实力较弱，竞争和服务水平有待提高。在养老企业中高资本规模的企业占比低，注册资本在1000万以上的市场主体仅占比4.58%，注册资本在100万以下的占七成。规模化养老企业偏少也意味养老企业提供的服务水平层次不齐，缺乏相应标准和规范，高端养老服务供给仍然不够。社会观念有待改变，很多人对社会化养老还不接受，依然秉持“养老要靠子女”的传统观念。

第二，失能老人照料将成社会难题，目前社会准备不足。从需求端看，2024年我国失能老人3500万；据测算到2035年我国失能老年人将达到4600万，到2050年达到5800万左右。武汉大学《中国老年健康报告》测算，每个失能老年人家庭照护时间成本为23861元，占总失能照护成本的82.2%，容易出现“一人失能，全家失衡”现象。

从供给端看，一是严重不足，全国约有150万～200万张可直接使用的床位数，无法满足社会化照料的需求。二是人力资源短缺与员工流失现象较严重，一线护理人员培训和培养较严格，工作报酬和工作强度不匹配、社会认同度低是流失的主要原因。三是失能失智老人家庭约三分之一没有支付能力，相应社会保障也严重不足。

为推动我国服务业优质高效发展，构建现代化产业体系，提出以下系统性建议，兼顾扩能提质与风险防控，适配“十五五”服务业扩能提质行动要求。

（一）服务业整体发展建议

第一，优化要素保障政策，建立服务业专项支持政策体系。一是财政与税收方面。设立服务业专项支持资金，对研发设计、养老医疗等重点领域企业实施阶梯式财政补贴；落实增值税留抵退税、小微企业所得税减免等政策，对符合条件的服务业企业实行“以奖代补”；加力并优化个人养老金融产品税收递延政策。二是金融支持方面。通过纳入特别国债、专项债等途径扩大服务业产业基金规模，引导社会资本参与；加力并优化养老及服务消费再贷款政策，加大财政对中小微服务企业融资的贴息力度；推广知识产权质押、供应链金融等工具，鼓励银行设立服务业专项信贷产品；支持优质企业上市融资，拓展康养服务机构REITS融资渠道，完善风险分担机制。三是土地供给方面。优化用地分类与出让方式，参照工业用地政策保障服务设施建设，对养老、医疗、公共服务等民生领域用地优先保障；推广混合用地模式，允许不同产业用地合理转换，提高容积率弹性。

第二，完善统计与监管体系。一是优化服务业统计分类。将居民投资性服务、嵌入式生产性服务等纳入统计范围，细化细分行业就业数据和服务贸易统计口径。二是健全行业标准体系。制定服务业高质量发展标准，推进服务质量认证与品牌建设，提升行业整体品质与公信力。三是构建包容审慎的监管框架。对新业态实行弹性监管，建立动态调整机制，平衡创新发展与风险防控；统一行业监管标准，增强政策连续性和透明度。

第三，推动数智化与融合创新，激活增长动能。一是数智赋能转型。实施服务业“上云用数赋智”等行动，建设智能服务平台，支持研发设计、智慧物流、数字文旅等新业态；布局核心算法、工业软件等关键技术研发，打造“技术攻关 -成果转化-场景应用”生态链。二是深化产业融合。推动现代服务业与先进制造业、现代农业深度融合，发展服务型制造、智慧农业服务等模式；重点支持工业设计、检验检测、标准认证等生产性服务业向价值链高端延伸。三是培育新兴业态。在人工智能服务、跨境贸易协同、绿色服务等领域培育应用场景，支持平台企业与中小微企业协同创新，打造服务业新增长点。

第四，强化人才培养与引进。一是创新监管模式。建立适应服务业新业态的包容审慎监管机制，在数据安全、消费者权益保护等领域健全制度；推行“信用 + 监管”，对诚信企业实施简化审批与低频次检查。二是强化人才引育。构建服务业人才分类评价体系，引进高端管理与技术人才；支持高校开设服务相关专业，开展职业技能培训，培养复合型、技能型人才。

第五，扩大高水平开放，提升国际竞争力。一是放宽市场准入。缩减外资准入负面清单，可以在电信、医疗、教育等领域扩大开放试点，简化外资机构审批流程；落实跨境服务贸易负面清单制度，实现“清单之外无限制”。二是打造开放平台。发挥自贸试验区、海南自贸港等试点示范作用，探索数据跨境流动、国际医疗合作等制度创新；对标CPTPP、DEPA等高标准规则，推动服务贸易与数字贸易规则对接。三是拓展国际市场。支持服务企业“走出去”，培育跨境服务品牌，在文旅、金融科技等领域建设海外服务网络；优化入境消费环境，吸引境外游客与商务人士。

（二）强化重点服务行业发展支撑

1.公共服务业

一是合理提高公共服务支出占财政支出比重。适当加强相关领域中央事权、提高中央财政支出比重，聚焦基本公共服务存在的短板弱项，重点加大普惠性、基础性、兜底性民生建设投入。二是优化基础设施和公共服务设施布局。结合人口老龄化现实要求和全国人口分布实际，以县域为单元全面推进基本公共服务城乡一体化，进一步优化服务设施建设和运行管理，实现基本公共服务半径合理、规模适度、功能适用、保障有力。结合艰苦边远地区群众出行不便的现实条件，探索医疗卫生流动服务车、特殊教育送教上门等形式灵活的基本公共服务。三是顺应数字化智能化趋势，推动公共服务提质增效。推动人工智能、量子计算、工业机器人等数字智能技术与公共服务深度融合，加快信息数据互通共享，扩大优质数字公共服务资源覆盖面，探索多项基本公共服务在线一站式办理。四是注重政府与市场协同发力。对于符合条件的新增基本公共服务事项，优先以政府购买服务方式提供，同时充分发挥社会力量在专业能力和植根基层等的优势。

2.科技服务业

一是以场景开放和数据要素为牵引，激活创新动能。鼓励国有企业聚焦主责主业，将非核心科技服务环节通过市场化方式外包，为中小科技服务企业提供市场空间。加快构建数据基础制度体系，明确公共数据、企业数据、个人数据的权属边界，推动政府部门分级分类公开非敏感政务数据。进一步完善数据要素监管模式，探索医疗、征信等敏感场景数据安全合规流通。二是以制度开放和区域协同为突破，拓展发展空间。探索优化海南自贸港、横琴粤澳深度合作跨境服务贸易负面清单，逐步取消外资在科技中介、研发设计、数据分析等领域持股比例限制。推动数字贸易规则创新，试点数据跨境流动“白名单”制度，允许符合条件的国际数据公司在华设立数据中心。深化粤港澳科技服务合作，推动建立跨境执业资质互认信息平台，实现工程师、专利代理人等专业人才资格互认。三是以体制改革和人才培育为保障，夯实发展根基。深化事业单位改革，进一步推动科技服务机构市场化改革，允许从事科技服务的事业单位探索实行更加灵活的用人制度和薪酬制度，完善科技成果转化收益分配机制。推动高校增设“科技服务管理”“技术转移”等专业，支持职业院校与企业共建实训基地，加强复合型技术经理人队伍建设。

3.医疗服务业

一是增加医疗行业投入，发展壮大医疗产业。目前我国卫生费用投入占比较低，有提升空间。通过财政资金增加政府的投入，从“投资于物”到“投资于人”，加强对新市民、农民的医疗保障力度；通过发展商业保险、完善创新药纳入医保目录和商保创新药目录等政策提高居民支出意愿，为创新药产业发展提供更多国内的资金支持。加大医疗行业对外开放力度，降低外资、民营企业准入门槛，增加医疗资源尤其是高端医疗的供给。二是加速建立分级诊疗体系，优化医疗资源利用，改善服务体验。加大对基层医疗机构的投入，利用人工智能、远程诊疗等手段提升基层医疗机构的服务水平，增强对患者的吸引力。增加全科医生的培养力度，通过财政补助等手段改善基层全科医生的待遇，通过放宽基层医院用药限制、增加检查设备等手段配套改善执业缓解。相比发达国家，我国护士与医生的比例偏低，应该增加护士的培养，既改善医院的服务水平，又能给社会增加就业。三是利用人工智能最新技术赋能医疗产业，提高行业效率，提升基层医院水平。鼓励医疗行业数据共享，建立高质量医疗行业数据集，建议有关部门等带头将公共数据接入，并带动医院、科研院所等机构接入，同时建立数据运营平台，实现数据分布式安全聚合，鼓励医疗机构和应用企业通过API调用。鼓励医疗行业云的应用。可考虑政府部门牵头，大模型厂商及云厂商配合，构建医疗行业云或特定场景的专有云，医疗机构能调用API接口的模式使用大模型辅助诊疗，推动“人工智能+医疗行业”的发展。

4.养老服务业

一是发展受托服务平台经济模式，提升养老产业服务水平。受托服务平台是指通过接受规模以上的老年人口委托，将老龄人口的部分福利服务通过受托平台完成，解决老龄人口的急难愁盼问题，并通过老龄人口大数据采集，提供资源优化后的分类服务。由专业机构搭建“老龄服务受托平台”，整合优质养老机构资源，为老人提供个性化照护服务；对接医疗机构，实现挂号、诊疗、康复的全流程闭环服务；集中采购老年用品、康养设备等，以团购模式降低消费成本。养老金可通过合规渠道投资该类平台。这种模式下，养老金的注入不仅能快速提升平台的服务能力，更能通过集中海量老年群体的需求，形成稳定的团购订单，支撑平台实现持续盈利。而平台的规模化发展，又能进一步整合全国的养老服务资源，打破区域壁垒，推动养老服务市场的标准化、统一化发展，完美契合全国统一大市场的建设目标。

二是激活失能失智老人专业照护市场，发展养老产业。供方降成本与需方补贴双管齐下，提升居民支付能力与运营成本匹配度，激活市场。具体看：建议对中度以上失能老年人发放养老服务消费补贴（每月补贴800），能够稳定到与长期照护保险相衔接；政府向企业提供人员培训补贴，降低资本成本，推广“公建民营”合作模式、降低企业运营成本。此外，完善养老护理职业路径和激励机制，缓解人力短缺问题，并推动智能化应用与技术创新，加强技术与服务的融合。