魏尚进|CWM50学术成员、美国哥伦比亚大学金融学教授


中国从2019年4月起把养老保险的企业缴费率比例从16-20%(有地区性差异)减至16%,并将适用于大多数工业企业的增值税(VAT)税率从16%降低至13%。这是在此前1月宣布降低公司所得税基础上的又一轮减税政策。这些政策措施有助于应对经济下行的压力,不过同时也会增加未来债务危机的风险。


需要指出的是政府财政收入的损失并不与税率的下降一一对应,因为政府还可以通过强化执法、减少逃税,部分对冲掉税率的下降。不过,总理已经表态这次税改“组合拳”实质上会大幅减税,仅在今年就能达到约2万亿人民币的财政减收,估计占GDP的2.1%。这一政策组合在中期内可能将中央政府财政赤字的GDP占比从2.8%提升至5%,并可能将中央政府负债的GDP占比从47%推高至中期的70%。如果再加上为填补社保体系资金缺口而背的隐性债务,以及体量巨大的广义定义的地方政府债务,整体公共部门的债务规模会扩大,其GDP占比可能在数年后超过150%。


其他发展中国家的经验表明,庞大而不断增长的政府债务难以持续,并极有可能导致重大经济危机。为了避免这样的后果,我建议可以考虑三方面的政策动作。


首先,政府可以把增值税降低明确为一项暂时举措,比如宣布将在2021年恢复2018年的税率(如果经济增长到时仍低于潜在增长率,减税期可能延长)。暂时减税不仅能让政府债务的长期总额承受更小的压力,需要指出的是它对经济的刺激作用还大于同样百分比的永久性减税,因为它更能激励家庭和企业尽早尽快地花钱和投资。


其次,中国应该用新税种替代针对温室气体排放和污染的行政限制措施。由于从每年增量的角度来看中国是全世界最大的污染国和二氧化碳的排放国,这些新税种的覆盖面会很广。(以累计排放量计算,美国仍是全球最大的排放国。)现在公众对于环境保护政策的需求也日益强烈。


尽管中国针对某些污染物建立了有限的排放权交易机制,但在实践中大部分的管控还是以针对特定企业的特定活动的行政限制来实现。虽然这些行政限制和税一样通过增加企业的排放成本来降低排放,但却并不能为政府带来收入。这些限制还会造成相似行业生产者在边际生产成本上的差别,从而降低经济的总体效率。


更好的办法是用排放税和污染税来替代大部分甚至全部的行政限制(由于有些污染并不一定造成温室气体排放,所以这两个是不同的税种)并扩大覆盖其他目前尚未受到行政限制的排放行为。而排放交易机制也要大力发展,包括通过降低企业必须付费的门槛和取消某些行业或企业不受排放权限制的豁免权。这些行动不仅能强化财政可持续性(新增财政收入每年可能达到GDP的2-3%),还能提升资源的总体分配效率。


第三,中国可以通过精简其庞大的行政层次来减少政府支出。过去的几十年,国际上很多大型公司在公司治理层面的一个创新特点就是利用新的信息技术与管理技术逐步减少了从高管到一线员工的雇员层级,从而达到了减支增效。相比之下,中国政府从七十年前人民共和国建立以来就一直保持着从中央到省、地(地级市)、县、乡、村的六级行政架构。这一庞大的行政体系雇佣着超过一千多万公务员和几乎差不多规模的非公务员编制人员。


中国已经是全球电子商务的领导者;她同样也具备成为电子政务先锋者的硬件基础设施。通过采用数字技术及其他信息与管理技术,中国可以削减一到两层行政体系层级,这样总体效率不会降低反而提高。这个改革不仅将会减少政府的总支出,符合政府简政放权的思路,还有助于减少腐败。


有人担心政府裁员会加剧经济增长放缓。但缩编并不需要一蹴而就。可以设定一个结合退休和正常辞职的长期减员计划来渐进式地为政府“瘦身”。还可以通过一些激励措施鼓励公务员加入自动离职计划,支持其在其他行业再就业。如此一来,有可能在8年之内就使政府的规模缩小15-20%,并大幅提升其行政效率。


中国最新的减税政策是应对经济下行压力的有力一招。未来债务危机的风险应通过几项配套措施来化解——明确增值税减税政策的暂时性,扩大针对温室气体排放和其他污染的税收,并缩减政府规模。这些改革措施能使中国变得更高效而持续繁荣。


来源|复旦泛海国际金融学院


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魏尚进:中国在税改的同时如何防范债务危机?