放管结合 全面深化金融供给侧改革——对《证券法(三审稿)》的修改建议

中国财富管理50人论坛 《证券法》修法研究课题组

2019年5月23日


习总书记指出“金融是国家重要的核心竞争力”,并指出“资本市场在金融运行中具有牵一发而动全身的作用”。《证券法》修法进程牵动着资本市场和社会各界的神经。从公开征求意见的《证券法(三审稿)》来看,在科创板注册制、存托凭证明确界定为证券、股权激励和员工持股计划、对众筹发行和小额发行实施核准和注册豁免等推动多层次资本市场发展、强化信息披露和投资者保护、完善证券投资纠纷解决相关制度、加大证券违法打击力度等多方面都有重要突破。近期中国财富管理50人论坛组成课题组就如何进一步完善修订草案的有关内容,夯实资本市场基础法律制度,推动资本市场健康发展进行讨论和交流,并形成修改建议汇总,以期为有关部门的修法工作建言献策。

一、对《证券法》修法背景和修法精神的理解

1、贯彻中共中央全面深化改革的要求

党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),明确“经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。资本市场作为最高层次的生产要素市场,其资源配置效率对国民经济发展至关重要。《决定》对资本市场提出了“健全多层次资本市场体系,推进股票发行注册制改革,多渠道推动股权融资,发展并规范债券市场,提高直接融资比重”的全面深化改革要求,对《证券法》修改提供了明确的方向性意见。

2、推进金融供给侧结构性改革

习总书记在中共中央政治局第十三次集体学习时指出:“深化金融供给侧结构性改革必须贯彻落实新发展理念,强化金融服务功能,找准金融服务重点,以服务实体经济、服务人民生活为本。要以金融体系结构调整优化为重点,优化融资结构和金融机构体系、市场体系、产品体系,为实体经济发展提供更高质量、更有效率的金融服务。”在间接融资为主的金融体系下,存在金融市场提供的资金期限与企业需求难以匹配、融资方式与企业优化财务结构的需要难以匹配、银行信贷融资模式下的抵押物要求和企业资产现状难以匹配等问题。同时,金融市场作为供给端在满足居民财富管理需求方面的结构性矛盾也十分突出,尤其金融市场创造的不当金融产品和交易方式,会诱导居民形成错误的财富观念和金融投资行为。提高直接融资的比重,发挥资本市场在这场金融供给侧改革中的作用,成为推动金融体系结构调整优化的关键点,这是《证券法》修法的要义所在,不仅要克服法律天生的滞后性,而且在依法治国的推进过程中要为金融供给侧改革提供法律保障。

3、适应金融高水平开放,逐步与国际市场规则接轨

当前,全球地缘政治格局的重构、全球价值链的重构和全球经贸秩序的重构正在重塑世界新秩序。“一带一路”倡议正在使中国积极主动地在这场新秩序重塑中发挥越来越关键的作用。习总书记指出:“要提高金融业全球竞争能力,扩大金融高水平双向开放,提高开放条件下经济金融管理能力和防控风险能力,提高参与国际金融治理能力。”而完善资本市场法律体系是持续推进高水平双向开放的制度保障,在资本市场和金融业的规则上要逐步实现与国际接轨也是必然的改革要求,《证券法》修法需要主动适应国际新环境。

二、建议明确“注册制”,调整完善相关证券发行制度

1、明确修改证券公开发行“核准制”为“注册制”

建议不单独明确只有科创板可以实施注册制,而是实施全面的注册制,即取消第二章第二节“科创板注册制的特别规定”,其内容与第一节合并,明确证券公开发行实施“注册制”。涉及到修改的具体条款如下:

一是将第十条第一款改为“公开发行证券,必须符合法律、行政法规规定的条件,并依法经国务院证券监督管理机构或者国务院授权的部门注册;未经依法注册,任何单位和个人不得公开发行证券。”

二是将第十一条第一句改为“公开发行证券,有下列情形之一的,可以豁免注册。”

三是将第十三条第一句改为“设立股份有限公司公开发行股票,应当符合《中华人民共和国公司法》规定的条件和经国务院批准的国务院证券监督管理机构规定的其他条件,向依法设立的证券交易所或国务院批准的其他全国性证券交易场所报送募股申请和下列文件:……”

四是将第十四条改为“发行人首次公开发行股票,应当符合下列条件,并经国务院证券监督管理机构注册

(一)具备健全且运行良好的组织机构,具有完整的业务体系和直接面向市场独立经营的能力,不存在对持续经营有重大不利影响的情形

(二)会计基础工作规范,内部控制制度健全且有效执行,最近三年财务会计报告被出具标准无保留意见审计报告,最近三年财务会计文件无虚假记载,无其他重大违法行为;

(三)发行人及其控股股东、实际控制人最近三年不存在贪污、贿赂、侵占财产、挪用财产或者破坏社会主义市场经济秩序的刑事犯罪

(四)经国务院批准的国务院证券监督管理机构规定的其他条件。

上市公司发行新股,应当符合经国务院批准的国务院证券监督管理机构规定的条件,并报国务院证券监督管理机构注册。”

五是建议将第十七条、第二十条、第二十六条中的“核准”均改成“注册”

六是建议第二十一条改为“发行人向依法设立的证券交易所或国务院批准的其他全国性证券交易场所报送的证券发行申请文件,必须真实、准确、完整。”

七是建议第二十三条改为“依法设立的证券交易所或国务院批准的其他全国性证券交易场所受理公开发行证券并上市申请,由上述部门或国务院证券监督管理机构授权的相关机构负责审核并判断发行人是否符合发行条件、上市条件和信息披露要求,督促发行人完善信息披露内容。

具体审核标准、审核程序等规则由证券交易所或国务院批准的其他全国性证券交易场所或国务院证券监督管理机构授权的相关机构制定,报国务院证券监督管理机构批准。

国务院证券监督管理机构定期或者不定期对审核部门的执行审核标准、审核程序的情况进行监督检查。

八是建议第二十四条改为“证券注册审核部门审核通过后,应当将审核意见及发行人注册申请文件报送国务院证券监督管理机构注册。

国务院证券监督管理机构依照规定的注册程序、发行条件和信息披露要求,在二十个工作日内作出是否同意注册的决定。

证券发行注册审核过程中,发现存在重大违法违规嫌疑的,国务院证券监督管理机构可以要求证券交易所处理。尚未注册的,可以暂缓注册。

九是建议删除第二十五条。

十是建议第二十七条改为“国务院证券监督管理机构对已作出的证券注册决定,发现不符合法定条件或者法定程序,尚未发行的,停止发行;已经发行的,可以责令发行人回购证券,或者责令负有责任的控股股东、实际控制人买回证券。”(原第四十二条)

十一是建议将第二章第二节整体删去。

十二是建议在第五十六条中加入第三款“终止交易所上市的证券可以在国务院证券监督管理机构认可的场所交易。

修改理由:

(1)注册制是贯彻落实金融供给侧结构性改革的关键制度

注册制的核心是筹资人信息的充分、真实披露和监管者对信息披露失真的严厉打击,充分尊重投资人和筹资人在公开发行证券上市的时机选择和价格选择的自主权,因而是让市场在资源配置中发挥决定性作用的表现,是资本市场贯彻落实金融供给侧结构性改革的关键制度,关系企业融资自主权和投资人自主权的实现。证券监督管理机构对违法行为的严厉打击是更好地发挥政府作用的体现。

(2)注册制被写入十八届三中全会《决定》,是当前重要任务

注册制是十八届三中全会全面深化改革提出的重要改革内容之一,并写入了《决定》。几年来证券监管部门在信息披露内容、打击信息披露不实、打击信息造假、追究中介机构责任和培育交易所审核能力等方面做了大量的工作和制度准备,科创板注册制的推动已使注册制深入人心。在中国经济结构升级、动能转换的关键时期,给更多的企业股份融资的可能是推进企业升级换代、保持适度杠杆率的改革举措。在复杂的国际环境和国际竞争中,中国经济发展的窗口期稍纵即逝,时不我待。

(3)代表人诉讼制度等配套政策的改革为注册制实施提供保障

严厉打击信息披露不充分、不真实是注册制实施的制度保障。资本市场违法收益巨大,除经济处罚和行政处罚外,不给予刑事处罚没有威慑力。证监会此前已向国务院建议同时修改刑法,加大违法打击力度;投资人监督是资本市场监督的重要组成部分,美国有集团诉讼制度,中国本次修法提出了实施代表人诉讼制度,同步推进这些工作可以为注册制的全面实施提供保障。

(4)注册制适应我国金融对外开放的现状

在当前国际国内复杂的地缘政治和国际竞争中,中国要实现高水平的金融对外开放也必须要有一个完善的资本市场法治环境。

(5)将注册制限定在科创板会割裂市场

注册制应是各层次资本市场的制度,有些层次的市场可以豁免注册。科创板是公开发行上市的一个市场板块,法律规定在公开发行的一个板块中实施注册制会人为割裂公开发行的市场,故而在试行的基础上应加快明确证券公开发行实施注册制。

(6)实施注册制并为退市公司明确交易场所才能使“壳”价值灭失,净化市场

要提高上市公司质量,一方面要能把好企业引进来,另一方面要能把差企业退出去。目前发行制度下,上市公司具有“壳”价值,所以“保壳”、“借壳”、“卖壳”、“炒壳”等应运而生,退市制度难以通畅。只有实施注册制,给予退市企业的股权转让妥善安排,“壳”价值才能灭失,各种与之相关的乱象才能成为无源之水、无本之木。我国目前存在退市公司没有场所继续交易的困境,损害了股东的权利,应当明确在主板退市后安排交易的场所。这样既明确了注册制下市场的“进”,又明确了市场的“出”。

(7)注册制的实施条件应在实践中完善

注册制是资本市场发展中逐步完善的。在法律上明确证券公开发行上市实施注册制并规定适当的实施时间,可以保障制度的平稳实施。比如规定法律通过后的半年或一年实施,能给市场以明确的预期和准备时间,这样可以倒逼各项改革。如果核准制和注册制并行有可能延误改革时机。明确注册制的实施时间也是对人大两次授权的交代。

(8)为未来审核职能的归属留有余地

我国有多个交易所和国务院批准的全国性交易场所,如果规定审核权在交易所,未来有可能会导致各个交易所间的恶性竞争,仅保留注册相关规定而不限定由交易所审核有利于为未来审核职能的归属留有余地,也不影响国务院授权。

2、建议不简单按200人的人数要求划分公开与非公开发行

建议第十条第二种情形改为“向特定对象发行证券累计超过二百人的,专业投资者和依照规定实施员工持股计划的员工人数不计算在内”。

修改理由:

(1)只考虑投资者数量而不考虑投资者类别不够科学,且将严重制约私募市场的健康发展

区分公开与非公开发行是证券分类监管的重要手段,这样可以把监管力量集中于保护众多小投资人,因此科学的划分标准对监管有效性至关重要。简单按200人的投资者数量进行划分而不考虑投资者适当性程度,其科学合理性不够充分,也将制约私募市场的健康发展。建议放开专业投资者,并鼓励其积极参与私募市场,这是规范发展基础市场建设的重要条件。

(2)有利于减少可能的负面影响范围并节约监管资源

明确普通投资者受200人限制,使得投资出现负面影响时,负面影响的范围可控;将专业投资者排除在200人限制以外有利于将监管资源集中在保护普通投资者上,专业投资者依靠其专业能力自身承担风险,给市场更多的资金投入。

3、建议取消对公开发行公司债券的净资产金额相关限制

建议取消第十七条对公开发行债券的前两个条件,即删除“股份有限公司的净资产不低于人民币三千万元,有限责任公司的净资产不低于人民币六千万元”和“累计债券余额不超过公司净资产的百分之四十”。

修改理由:

(1)该限制会使一批质地良好的公司失去公开发行债券机会

在新技术时代有许多轻资产的公司发展前景较好,效益也不错,股份公司净资产3000万元和有限责任公司6000万元的门槛会使这些企业失去公开发行债券的机会。

(2)负债的结构应由筹资企业自主决定

公司债务率在总资产的60%左右风险可控,而在总债务中是通过债券融资还是贷款融资应当是企业的自主权,不宜用法律强制规定。

三、建议使用“定义+举例”的方式扩大证券定义范围

1、建议明确证券定义,扩大证券法调整的范围

建议使用“定义+举例”的方式扩大证券的定义范围,在第二条中将证券定义为标准化投融资金融产品,将第二条第一款改为“在中华人民共和国境内,股票、债券、存托凭证、资产管理计划(集合投资计划)、资产证券化产品、非上市股份公司股权(股份)等国务院依法认定的标准化投融资金融产品的发行和交易,适用本法;各类证券品种若法律有特殊规定的遵循其特殊规定;本法未规定的,适用《中华人民共和国公司法》和其他法律、行政法规的规定。”

修改理由:

(1)证券定义过窄不利于金融创新与打击非法活动

三审稿中证券的定义过窄,很多金融创新无法进行,因为缺少上位法的支持,很多非法活动也没法打击。证券本质上是标准化的投融资金融产品,符合下列四个要素均应包括在证券的范畴内:一是筹集资金,二是由他人从事经营活动,三是获取收益并承担风险,四是可交易可转让。

(2)遵循专门法高于一般法的原则

明确若某证券品种有特殊规定,遵循其特殊规定,这样遵循专门法高于一般法的原则,避免了与其他法律的冲突,比如资产管理计划(集合投资计划)可能有涉及《证券投资基金法》,应遵从《证券投资基金法》的规定。

3)要为功能监管打开空间,将各类债券统一在《证券法》范畴内

三审稿中只列举了公司债券,删去“公司”二字,意味着企业债券等其余类别债券也在《证券法》调整范围以内。《证券法》应是规范调整有“证券”实质的所有类别证券,不能成为仅规范调整证监会监督管理范围内的证券的法律,要为功能监管打开空间。

2、建议将资产管理计划(集合投资计划)列入列举证券的范畴

修改理由:

(1)《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》目前缺乏明确的上位法

资产管理计划(集合投资计划)是资本市场重要的机构投资人,其发展有利于改变中国资本市场散户比重过高的局面,也是金融供给侧结构性改革的内容之一。2018年颁布的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》推动了资产管理行业的规范发展,但资产管理市场的统一规范管理,缺乏明确的上位法。

(2)资产管理计划符合证券的金融属性

从金融属性上看,资产管理计划(集合投资计划)符合上述特点,国际上许多国家也是按证券管理,是发展相对成熟的证券品种,应该纳入《证券法》调整。从法律关系看资产管理计划(集合投资计划)受人之托、代客管理是信托关系。明确这些关系有利于规范资产管理市场的发展,推进资产管理行业健康发展。

(3)将资产管理计划纳入证券范畴有利于监管政策的协调

将资产管理计划(集合投资计划)归于证券并不妨碍在一定时期内维持现有监管格局,法律性质的明确反而有利于监管政策的协调。

3、建议将资产证券化产品列入列举证券的范畴

修改理由:

(1)资产证券化产品从理论上属于典型意义的证券

资产证券化产品符合“标准化投融资金融产品”的定义,在筹集资金、由他人从事经营活动、获取收益并承担风险、可交易可转让等方面均符合证券的金融属性。

(2)资产证券化产品近几年已快速发展起来,需要有法可依

近年来我国资产证券化产品发展迅速。据CNABS统计,2013至2017年我国各类泛资产证券化产品发行规模为3.4万亿人民币。2018年,银行间市场共计发行20单企业信贷资产证券化产品,发行规模达980.57亿元。未来预计将有很多非标资产转化成资产证券化产品,对资产证券化产品亟需上位法规范。

(3)立法上明确有利于包括REITS等在内的多样化资产证券化产品创新发展

与成熟市场相比,我国金融市场仍然存在金融产品较为单一的情况,导致了市场交易的不活跃。在金融产品仍不够多样化的当下,立法上将资产证券化产品明确为证券有利于包括REITS(房地产投资信托)等在内的多样化资产证券化产品创新发展。房地产投资信托的份额上市交易有利于房屋租赁市场获取长期资金,有利于租房市场的发展。

4、建议将非上市股份公司股权(股份)列入列举证券的范畴

修改理由:

(1)对非法集资产生震慑力

股份公司的股权无论其上市与否都符合证券的金融属性,把非上市股份公司股权列举进去,《证券投资基金法》便适用于股权投资基金,证券监督管理部门就可以依法对非上市的股份公司股权以及对非公开募集的基金制定完整的部门规章,并对私募股权基金的违法行为进行有效的处罚。现在的罚款只有3万元,对非法集资没有任何威慑力。

2)有利于发展多层次的资本市场

尽管有些证券没有在交易所上市,但是它在多层次资本市场进行了交易。如果没有对于证券的准确定义,多层次资本市场没有办法发展起来。因此建议把未上市股份公司股权作为重要列举的因素。

四、建议通过立法推进多层次资本市场发展

1、建议进一步明确新三板的自律监管权限

建议进一步明确新三板的自律监管权限,在第七章“证券交易场所”后新增一条“国务院批准的其他全国性证券交易场所,适用本章除第一百零八条、第一百一十条、第一百一十二条、第一百一十五条之外的有关规定。”同时,将第一百零六条第三款改为“国务院批准的其他全国性证券交易场所的组织机构、市场管理,由国务院规定。”

修改理由:

三审稿关于新三板的自律监管权限不够明确

三审稿“证券交易场所”一章在明确新三板与证券交易所同为组织证券集中交易提供场所和设施(第一百零六条)的同时,授权新三板的组织机构、管理办法由国务院规定。但该章关于一线监管权、行情信息专属权等的规定,只适用于证券交易所。

“市场管理”措辞有利于扩大国务院规定的调整范围

“组织机构、管理办法”仅针对交易场所的内部管理,类似《证券交易所管理办法》,主要规定交易所的职能、组织、运营等内部治理问题和部分自律监管的细节安排,无法全面涵盖市场发行、交易、收购等业务运营内容。建议将管理办法改为“市场管理,扩大国务院规定的调整范围。

2、建议在“证券交易”一章中完善有关新三板的规定

建议在第四十六条、第五十三条中将新三板纳入调整范围。

一是将第四十六条改为“证券在证券交易所上市交易或者在国务院批准的其他全国性证券交易场所交易,应当采用公开的集中交易方式或者国务院证券监督管理机构批准的其他方式。”

二是将第五十三条改为“通过计算机程序自动生成或下达交易指令进行程序化交易的,应当符合国务院证券监督管理机构的规定,并向证券交易所或国务院批准的其他全国性证券交易场所报告,不得影响证券交易所系统安全或者正常交易秩序。”

修改理由:

新三板市场与沪深交易所市场的相似性应在立法中体现

作为公开集中市场,新三板市场的发行交易、终止交易行为与证券交易所市场的上市、退市行为具有相同的法律性质,应当在法律层面有所体现。

3、建议明确对新三板市场债券交易的监管

建议将第八十七条第四款改为“本条第一款所称发行人,包括公开发行证券的公司、上市公司、股票在国务院批准的其他全国性证券交易场所交易的公司,以及债券上市交易或在国务院批准的其他全国性证券交易场所交易的公司等。”

修改理由:

目前对信息披露监管的法律依据缺失

第八十七条明确了“发行人”概念,包括上市公司、公司债券上市交易的公司、股票在新三板交易的公司等,未包含公司债券在新三板市场交易的公司;同时第八十九条、第九十一条关于债券定期报告和临时报告的规定均未有新三板的内容,导致未来新三板推出债券产品后,对其信息披露监管的法律依据缺失。债券不但是公开市场的基本证券品种,更是解决新三板公司融资问题的重要手段,也是落实党中央、国务院2019年关于新三板公司可发行可转债、国发【2013】49号文关于新三板公司可进行债权融资等文件的具体要求。

4、建议规定新三板公司不同于上市公司的差异化临时信息披露要求

建议第九十条和第九十一条均加入一款“具体披露要求由证券交易所或国务院批准的其他全国性证券交易场所制定并报备国务院证券监督管理机构。

修改理由:

目前三审稿将导致多数中小微企业的信息披露成本增加

三审稿通过“发行人”概念的拓展,将信息披露义务适用于新三板公司,第八十九条定期报告披露中,为新三板公司半年报的差异化披露要求留出了空间,但第九十条临时报告披露方面,新三板公司与上市公司适用同样的标准,披露范围、要求等较目前的实践更为严格,按此执行将导致多数中小微企业的信息披露成本增加。

5、建议规定公开发行证券业务的互联网平台需要证监会批准

建议将第十一条第一种情形改为“通过国务院证券监督管理机构批准的互联网平台公开发行证券,募集资金数额和单一投资者认购的资金数额较小的”。

修改理由:

互联网平台作为证券公开发行的平台较为罕见,需要对其进行严格的准入和持续规范管理。在互联网平台公开发行证券规模虽然一般较小,但是更加难以管理,平台资质应该由证监会批准,而非仅仅是认可。

6、建议将产权交易所和证券公司柜台市场纳入可非公开发行证券的场所范畴

一是建议将第四十五条第二款修改为“非公开发行的证券,可以在证券交易所、国务院批准的其他全国性证券交易场所、按照国务院规定设立的区域性股权市场、依法设立的产权交易市场、国务院证券监督管理机构认可的证券公司柜台市场转让。”

二是建议将第一百零八条改为“按照国务院规定设立的全国性证券交易场所、区域性股权市场、依法设立的产权交易市场、国务院证券监督管理机构认可的证券公司柜台市场为非公开发行证券的发行、转让提供场所和设施,区域性股权市场、依法设立的产权交易市场具体管理办法由国务院规定,全国性证券交易场所、证券公司柜台市场具体管理办法由国务院证券监督管理机构规定。

修改理由:

(1)银行间市场作为一类全国性证券交易场所也是非公开发行证券交易的重要场所,要明确其合法地位

全国性证券交易场所既包括新三板市场,也包括银行间市场。新三板市场从定位上本身即有非公开发行证券的交易场所功能,而银行间市场也是重要的面向机构投资人非公开发行证券(尤其是债券类品种)的交易场所,应在《证券法》内给予其明确的合法地位,并授权证券监督管理机构制定管理办法。这个管理机构一般指证监会,但在目前监管体系格局下,央行实质履行其职,可以由央行来制定相关管理办法。未来真正实现功能监管后,可以再由证监会来统一监管非公开发行证券的交易市场。

(2)证券交易场所适用范围与现行法律与规章有所冲突

根据2008年颁布施行的《中华人民共和国企业国有资产法》第五十四条的规定:国有资产转让应当遵循等价有偿和公开、公平、公正的原则。除按照国家规定可以直接协议转让的以外,国有资产转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行。在《企业国有资产法》的体系框架下,国务院国资委、财政部颁布了32号令、54号令及财金85号文三份文件授权产权交易市场开展此项业务。《企业国有资产交易监督管理办法》(国务院国资委财政部令第32号)第十三条规定:产权转让原则上通过产权市场公开进行。第三十九条规定:企业增资通过产权交易机构网站对外披露信息公开征集投资方。《金融企业国有资产转让管理办法》(财政部令第54号),第十一条要求:非上市企业国有产权的转让应当在依法设立的省级以上(含省级)产权交易机构公开进行,不受地区、行业、出资或者隶属关系的限制。《金融资产管理公司资产处置管理办法》(财金【2008】85号)规定,国务院批准的债转股项目股权资产及评估值在1000万以上的其他非上市公司股权资产的转让均应在依法设立的产权交易市场公开进行。这些股权整体交易会影响交易的价格和流动性,如果将其分拆即是证券,因而纳入多层次资本市场更有利于国有资本的交易、转让。

(3)推动柜台市场规范发展具有重要意义

柜台市场的诞生与发展是顺应客户需求自然而然产生的,它是资本市场的起源和重要组成部分,欧美资本市场就是先有柜台市场,然后再有交易所。境外证券公司作为市场组织者、参与者,可以通过柜台发行自己创设、管理的金融产品,包括场外衍生品、债券、私募股权、结构化产品等。其中衍生品种类齐全,利率、外汇、商品、权益类均有涉及,其交易量占市场总量约90%以上,满足了投资者多样化的风险管理需求;债券交易量占比约80%以上,满足了投资者对具有良好流动性和稳定性金融产品的需求;私募股权解决了部分企业特别是初创期企业直接融资需求;结构化金融产品满足了投资者财富管理需求。

我国资本市场由于长期以交易所市场为主,证券公司围绕交易所市场开展业务,服务客户手段和自身功能较为单一,同质化竞争较为严重。2012年,为贯彻落实党的“十八大”加快发展多层次资本市场的战略部署和证监会2012年监管工作会议有关“建立以柜台交易为基础的场外交易市场”的指示精神,顺应市场规律,证券业协会在证监会相关部门和系统相关单位指导、支持下,开始推动柜台市场试点工作。总体看,柜台市场经过近7年试点,业务规模逐步扩大,开户数量日益增长,初步形成以收益凭证、衍生品等为特色的业务,在服务实体经济和投资者方面发挥积极作用,显示出广阔发展空间。推动柜台市场进一步规范发展,一是可以发挥场外市场优势,弥补多层次资本市场薄弱环节;二是更好伴随中小微企业发展壮大,促进实体经济发展;三是丰富产品种类和交易方式,更好满足企业机构及高净值客户财富管理需要;四是促进证券公司业务转型,打造一流投资银行。

(4)给予证券公司柜台市场合法地位也是《证券法》自身完善的需要

从境外经验看,由于柜台市场除能为公开发行的证券提供服务外,还是各类债券、豁免注册证券、衍生品,特别是非公开发行证券的主要交易场所,所以境外大部分国家和地区在立法中没有将柜台市场排除在外。例如美国通过《证券交易法》“莫隆尼修正案”(Malony Act of 1938)及“1983修正案”,将柜台市场机构和业务完全纳入《证券交易法》的管辖范围,并通过注册和法律授权等方式,赋予美国金融业监管局(及其前身全美证券交易商协会)日常监管柜台市场的权限,从而培育了繁荣发达的柜台市场。我国台湾地区《证券交易法》明确了证券公司柜台市场的合法地位,《证券商营业处所买卖有价证券管理办法》允许有价证券在柜台市场进行交易。而目前《证券法》三审稿第45条将证券公司柜台市场排除在非公开发行证券的交易场所之外,将造成法律自身缺憾。

(4)柜台市场规范发展需要《证券法》的支持

目前国内柜台市场产品种类单一,缺乏能满足中小微企业发展特别是融资需求的产品或服务,投资、融资、托管、结算、交易等功能不足,发展遇到法律层面的瓶颈制约。虽然证券业协会于2014年出台了《证券公司柜台市场管理办法(试行)》,是证券公司开展柜台市场试点的主要依据,但由于只是自律规则,难以为柜台市场进一步规范发展提供充分的法律支撑。柜台市场面临发展瓶颈:一是合法合规性存疑。柜台市场业务多数属于创新型业务,在拓展柜台业务过程中,社会各界普遍对柜台市场合法合规性存在疑虑。二是难以与其它市场有效衔接。由于没有法律地位,柜台市场没有被纳入多层次资本市场发展顶层设计中,所以难以与其它市场有效衔接,形成互补,发挥合力。三是部分柜台市场业务难以开展。柜台股权业务会因股权登记没有法律效力,而面临重复质押和无法对抗善意第三人等现实风险;场外衍生品和FICC等业务主要在柜台市场开展,若没有法律地位,会导致发展受限。四是不利于国内证券公司打造国际一流投行。外资投行柜台市场业务全面,能够通过柜台市场为客户创设丰富的金融产品,发挥投融资和风险管理等多种功能。如果柜台市场没有法律地位,国内证券公司在柜台业务方面缺乏竞争力,不利于建设成为国际一流投行。

五、建议在立法上改善上市公司并购的法律环境

1、建议删除减持新规的具体规定

建议仅明确对证监会的授权,在法律层面不对减持作具体规定。建议删除第四十四条的第三款“前款所列人员计划通过集中竞价交易转让股份的,应当在十五个交易日前通知上市公司并予公告。”和第四款“上市公司持股百分之五以上的股东在三个月内通过集中竞价交易转让股份的总数,不得超过公司股份总数的百分之一。”

修改理由:

(1)减持是股东的基本权利,已授权证券监管机构制定规范

上市公司大股东、董监高在持股比例、信息、成本等方面具有优势地位,其股份的转让直接涉及市场秩序的稳定与投资者权益的保障。实践中,的确有些大股东、董监高滥用其优势地位无序减持股份,出现了频繁减持、“精准”减持、“清仓式”减持等乱象,其转让行为必须受到相应的约束与规范;而另一方面,股份转让是上市公司股东的基本权利,其权利也应得到相应的尊重。所以,股份减持制度涉及基本民事权利与基本交易制度,有必要在法律层面授权证券监管机构对减持的相关要素进行明确规范。

(2)现行股份减持制度具体措施效果有待评估完善

2015年下半年,我国股市出现异常波动。为维护证券市场稳定,证监会分别于2015年7月、2016年1月、2017年5月发布了关于上市公司股东、董监高减持股份的规定,逐步收紧了对上市公司股东、董监高减持股份行为的监管,有效防止了大规模减持冲击市场,有力保障了证券市场稳定。这些具体制度措施是在当时特殊的市场背景下采取的,对于短期的市场规范具有积极意义,但长期来看,将严格限制股份减持作为调控股市涨跌的手段是否符合市场基本规律,及其对市场流动性、交易行为特征等方面的影响需要深入研究,全面、客观地评估其实施效果。目前,证监会正在开展相关工作,暂不宜以法律的形式对此予以固化。

(3)该条第三及第四款比现行的减持新规更加严格

相较于证监会发布的股份减持规定,三审稿第四十四条第三、四款的规定更为严格。一是证监会的股份减持规定仅要求大股东、董监高在股份减持前进行预披露,而三审稿将股份减持预披露主体扩大适用到持有首次公开发行前股份的股东、持有非公开发行股份的股东;二是证监会的减持规定不适用于大股东通过集合竞价方式买入的股份,但三审稿未作上述区分,这意味着大股东集合竞价买入的股份也要适用减持限制。

(4)限制“卖”,也将降低中长期资金“买”的意愿

中长期资金投资非常看重所投资产的流动性,即使长期持有,但也要求资产有随时可以变现的能力,以满足流动性风险管理的需求,也保证按市场价格计价时价格的公允性。因此限制“卖”的政策将人为干扰资产的流动性,也将扭曲资产的合理估值(考虑到流动性受损,合理估值应将有折价),会同样降低中长期资金“买”的意愿。

2、建议降低要约收购成本

建议将第七十三条中强制要约收购30%的触发条件上调至45%,将第一款改为“通过证券交易所的证券交易,投资者持有或者通过协议、其他安排与他人共同持有一个上市公司已发行的有表决权股份达到百分之四十五时,继续进行收购的,应当依法向该上市公司所有股东发出收购上市公司全部或者部分股份的要约。”

修改理由:

应给予并购者更大自主权

建设有活力的资本市场不仅需要注重增量,更要盘活存量。目前30%即要发起强制性要约收购的制度对并购者产生的成本远大于收益。将30%的强制要约收购触发条件上调至45%可以使并购者获得更大的自主权,盘活资本市场存量资源。

3、建议降低大股东交易信息披露要求

建议删除第七十一条第二款“投资者持有或者通过协议、其他安排与他人共同持有一个上市公司已发行的有表决权股份达到百分之五后,其所持该上市公司已发行的有表决权股份比例每增加或者减少百分之一,应当在该事实发生的次日通知该上市公司,并予公告。”

修改理由:

第四十四条第二款已经对大股东交易的信息披露提出要求

第四十四条第二款已经规定大股东“不得违反法律、行政法规和国务院证券监督管理机构关于持有期限、卖出时间、卖出数量、卖出方式、信息披露等规定”,已经授权证券监管机构来进行具体的规定,没有必要在法律中进一步细化规定每交易1%需要进行信息披露。在实际操作中,对持股超过5%的不同类别投资者还可能需要细化进行差异化考虑,不宜在法律中“一刀切”规定死。

4、建议增加收购中的强制挤出条款

建议在第八十二条中增加一款“如收购方已取得上市公司90%以上的股票,可以继续以同等条件购得剩余部分股票。

修改理由:

增加强制挤出条款有利于收购方实现全资控股、并购退市的目标

三审稿第八十二条承继了现行法第九十七条,内容未做修改,其第一款赋予了股东在相应情况下以同等条件出售股票的权利,但与此相对,依国外立法例,如收购方已取得上市公司90%以上的股票,应赋予其继续以同等条件购得剩余部分股票,以实现全资控股、并购退市的目标。

5、建议将新三板的并购行为纳入监管

建议将第五十九条第(五)项改为“上市公司或股票在国务院批准的其他全国性证券交易场所交易的公司的收购人或者重大资产交易方及其控股股东、实际控制人、董事、监事和高级管理人员”,并将第(八)项改为“因法定职责对证券的发行、交易或者对上市公司或股票在国务院批准的其他全国性证券交易场所交易的公司及其收购、重大资产交易进行管理可以获取内幕信息的有关主管部门、监管机构的工作人员。”

修改理由:

新三板市场与沪深交易所市场的相似性应在立法中体现

作为公开集中市场,新三板市场的发行交易、并购行为与证券交易所市场的上市、并购具有相同的法律性质,应当在法律层面有所体现。

六、建议通过立法支持现代投资银行发展

1、建议允许证券公司在证券投资咨询业务项下接受客户全权委托

建议将第一百七十二条拆为两条,明确前两种行为是未经许可不得有,后两种行为是任何情况下不得有,并将“投资咨询机构”改为“从事证券投资咨询业务的机构”,即:

第一百七十二条“从事证券投资咨询业务的机构及其从业人员从事证券服务业务未经许可不得有下列行为:

(一)代理委托人从事证券投资;

(二)与委托人约定分享证券投资收益或者分担证券投资损失。”

另,新增一条:“从事证券投资咨询业务的机构及其从业人员从事证券服务业务不得有下列行为:

(一)买卖本咨询机构提供服务的证券;

(二)法律、行政法规禁止的其他行为。

有前款所列行为之一,给投资者造成损失的,依法承担赔偿责任。”

修改理由:

(1)全面禁止全权委托无法满足投资者财富管理需求

随着我国国民经济的持续快速发展,人民生活水平不断提高,对自身财富的保值增值提出了更高的要求。资本市场经过近30年的发展,投资者的投资意识和知识水平也在不断提高,但仍有部分有投资需求的投资者缺乏相应的投资知识或者没有时间和精力亲自进行证券投资,且资本市场的投资品种和投资环境日趋繁杂,对投资者的投资能力要求也越来越高,投资者也迫切需要委托专业人员进行证券买卖。而证券公司和投资咨询公司作为金融机构,其从业人员具备专门的投资理财知识,允许全权委托可以进一步拓宽民众的投资渠道,满足投资者的正常投资需求。

(2)全面禁止全权委托不利于保护投资者合法权益

《证券法》完全禁止全权委托,导致全权委托理财一直处于“地下”状态,尽管监管部门重拳整治但仍屡禁不止,其背后具有深刻的社会背景:一是人们投资需求日益增强;二是现阶段绝大部分民众都不具备专业投资能力;三是目前在我国社会保障体系不够健全的情况下,人们对未来的生活充满较大的不确定性,财富保值增值需求尤为迫切。这一社会状况短期内难以改变。要从根本上解决违规委托理财的问题,应变事后法律保护为事前法律疏导,有条件的允许证券公司及投资咨询机构与客户在双方自愿的基础上“代客理财”,将隐性“代客理财”阳光化;同时进一步加大违法成本,保护投资者合法权益。

(3)境外有允许全权委托的立法例

美国和我国香港特别行政区立法中允许全权委托,日本采取原则禁止、例外允许的模式,我国台湾地区在经纪业务中禁止全权委托,但在《证券投资信托及顾问法》中规定,证券投资信托事业和证券投资顾问事业可以兼营全权委托业务,证券公司一般通过设立全资的投资顾问公司开展全权委托投资业务。因此,建议《证券法》在证券公司经纪业务项下禁止全权委托,但在证券投资咨询业务项下经允许可以全权委托。

(4)允许证券投资咨询业务项下全权委托有利于证券公司转型财富管理

允许证券公司在证券投资咨询业务项下可以接受客户全权委托是推进证券公司从传统经纪业务向财富管理业务转型的重要途径,有利于证券公司实现从传统佣金收入模式向管理费收入模式转型。

(5)允许证券投资咨询业务项下全权委托已具备可行性

近几年投资者适当性管理制度已逐步完善,资管新规下刚兑正在逐步被打破,允许证券投资咨询业务项下全权委托业务的相关管理办法也已酝酿数年,条件已基本成熟,目前最大的障碍就在于《证券法》禁止全权委托的规定。

2、建议允许客户结算资金存放在证券公司

建议将第一百四十一条第一款修改为“证券公司客户的交易结算资金应当存放在商业银行或者其他符合监管规定的金融机构。允许符合监管规定的证券公司存放客户交易结算资金。证券公司应当将客户的交易结算资金独立于自有资金单独存放,并采取有效措施确保客户交易结算资金的安全、完整。”

修改理由:

(1)有利于夯实证券公司基础功能

从境外市场来看,成熟证券市场普遍采用多层次市场参与者结构和分级托管、分级清算交收及风险控制的运作模式——由作为中央结算直接参与者的证券公司同时托管客户证券和资金。这种制度设计不仅符合托管人权利与义务对等的原则,有利于提高证券结算效率,降低作业成本,加强风险控制,而且有利于我国资本市场与国际证券市场的接轨。客户交易结算资金存管制度作为我国证券市场的基础性制度安排,其对产品创新、清算交收效率等影响巨大。在现行的客户交易结算资金管理制度安排下,证券公司的产品与业务创新大都无法自主完成,凡涉及客户交易结算资金层面的安排,均需证券公司与存管银行从技术系统到业务运作的高度协同,致使证券公司无法及时、大量地为客户提供多样化的产品和服务,无法满足客户日益增长的财富管理需求。而优化现行客户交易结算资金管理制度,则可以有效地改变这一状况。

(2)对客户资金管理主体的界定不明确

“证券公司客户的交易结算资金应当存放在商业银行,以每个客户的名义单独立户管理。”更多的表现了客户资金的最终存放地,而对客户资金的管理主体(证券公司还是商业银行)界定并不明确。在实际操作中,客户在证券公司的交易结算资金也是存放在以证券公司的名义开立在存管银行的专用账户中,存管银行为每个客户建立的账户,其作用实质上是与客户在证券公司开立的账户余额进行核对,仅仅是一个簿记账户,没有进行实际“借记”、“贷记”并由此确认其财产权属的法律意义。而客户在证券公司进行交易、购买产品、获得服务等,都必须由证券公司进行管理,且客户资金与客户的交易、获取服务等行为的达成直接相关,因此,客户资金的管理主体实质上是证券公司。

(3)存管银行不能完整履行对客户资金的安全监督职能

由于存管银行仅仅掌握与之建立存管关系客户的银证转账数据,客户的其他交易、服务等数据均来自证券公司,且由于交易交收的需要,证券公司除了将客户交易结算资金存放在银行外,还需在其他结算机构存放用于交收的资金,因此,存管银行并不能掌握全部客户资金数据而无法真正实现对客户资金的全面核对,使其不能完整履行对客户资金的安全监督职能。而经过多年的系统建设,中国证券投资者保护基金公司建设的证券市场交易结算资金监控系统,实现了全市场客户交易结算资金数据的集中采集、统一比对,建立了全市场客户交易结算资金的全面动态监控和预警机制。监控系统每日通过获取证券公司、存管银行、登记结算机构等的客户交易结算资金数据信息,对客户交易结算资金及其变动进行逐日比对、交叉校验和监测,及时发现挪用行为,建立起更为全面、主动和动态的客户交易结算资金安全保障长效机制,实际上已经承担了客户交易结算资金的外部监督功能,极大地超越了第三方存管银行的监督效果。

(4)存管银行的管理模式制约了客户资金结算效率

现有第三方存管模式“管理账户”的资金与券商柜台资金账户建立一一对应关系,进行校验、控制、调整,主要适应交收期为T+1的交收,无法按正常业务流程实现更为复杂的交收模式及不同的交收时点要求,严重制约了客户资金结算效率。以“债券质押式报价回购业务”为例,因该产品实行T+0交收规则,而根据一些存管银行的业务逻辑,证券公司只能于T日清算结束后才被允许划拨净额交收资金,导致证券公司只能通过多缴存备付金的方式实现该产品的T+0交收,直接降低了证券公司的资金使用效率。随着证券公司业务品种的不断增加,交易市场范围的不断扩大,在交收方式、交收时间上必然更加灵活,目前的客户资金管理方式已不能适应证券公司业务的发展.

3、建议在证券公司业务范围方面考虑纳入并购贷款业务

建议在第一百二十九条证券公司业务范围内加上“并购贷款业务”,并删去第三款“证券公司经营证券资产管理业务的,应当符合《中华人民共和国证券投资基金法》等法律、行政法规的规定。”

修改理由:

(1)证券公司需要通过并购贷款业务起到整合资金资源的作用

虽然贷款本身不是证券公司本源的业务,但是从资产风险的定价以及资源配置的角度来讲,需要证券公司扮演现代投资银行里面非常重要的整合资金资源的作用。国际经验显示,并购业务是境外投资银行十分重要的业务,目前我国证券公司完全无法在并购业务中贷款,影响了其整合资金资源、服务实体经济的能力。

有时证券公司或投资银行确实需要跟客户共担风险,并且作为一个银团的组织者以及参与者,去为并购提供相关的工具和资源,这也有利于通过并购来实施金融供给侧改革,有利于助推证券公司成为真正意义上的现代投资银行,这对国家整体实力的崛起,以及不管是服务实体经济、防范金融风险还是进一步推进金融改革,都有积极意义。

(2)不妨碍证券公司以外主体资产管理业务符合《证券投资基金法》

三审稿中第一百二十九条第三款专门提到证券公司经营证券资产管理业务应符合《证券投资基金法》等法律、行政规定,容易导致银行理财子公司、信托公司、私募机构等其他主体资产管理业务不需要符合《基金法》等法律、行政规定的歧义。将其删去有利于消除这个歧义,向功能监管转型。

4、建议立法支持建立各司其职的资本市场中介体系

建议第一百七十条第二款改为“从事证券投资咨询服务业务,应当经国务院证券监督管理机构核准;未经核准,不得为证券的交易及相关活动提供服务。从事其他证券服务业务,应当报国务院证券监督管理机构备案,国务院证券监督管理机构对其相关监管主体有建议检查权。

修改理由:

(1)当前中介机构的责任过于集中于证券公司

目前在我国大陆现阶段金融中介服务体系尚未成熟,各中介机构之间权责划分不够清晰,担任保荐人的证券公司作为“资本市场的守门人”,承担着较多的尽调职责,这对证券公司各方面的专业性提出了更高的要求。责任过于集中于证券公司一方面容易导致利益冲突,另一方面加剧了当前我国证券公司能力与责任不匹配的问题,2018年监管层对行业违规行为开出较多罚单,其中债券承销业务的尽调不全面、并购重组业务中介机构未勤勉尽责以及投行业务的内控不完善是常见的违规行为。

(2)境外经验表明资本市场应具备各司其事的中介体系

在境外成熟市场,律师事务所与会计事务所等其他中介机构承担清晰的职责,与投资银行各司其职。比如在香港的发行环节的中介机构体系内,承销商、发行人律师、承销商律师、会所、配售商各司其职。承销商的职责是帮发行人挖掘故事,律师撰写招股书,由验证律师负责招股书上每句话的真实性,会所审计负责财务数据的真实可靠合理性,配售商负责找投资者。香港有个关键性规定,规定1%的刚性配售佣金,这个佣金由投资者支付,不得任何变相减免或打折,保证了对投资者的公平性;同时,避免了承销商(投行)和配售商(机构销售)之间的利益冲突,承销商向发行人收承销费,配售商向投资人收配售佣金,所以这个当中承销商重点考虑发行人的利益,配售商可以重点考虑投资人的利益,当中有防火墙,通过资本市场部门寻找到发行人和投资人都能接受的定价,通过这个机制保证了市场化定价的有效性,这是注册制的核心。正是有这样一个有效运作的中介机构体系,充分发挥市场的机制,监管部门才能敢于放权。

(3)我国应建立各司其职的资本市场中介体系

《证券法》应规定从事其他证券服务业务应接受国务院证券监督管理机构的持续监管。这样便于让权责在参与资本市场的各主体当中更加明确,有利于完善各司其职的资本市场中介体系。这种持续监管体现在对中介机构监管者的建议权上。

七、建议通过立法落实投资者保护

1、建议协调违规主体的民事责任和行政责任

建议在第二百三十四条中明确违规主体的民事责任优先于行政责任,改为“依照本法收缴的罚款和没收的违法所得,优先赔偿利益受损的投资者。”

修改理由:

(1)目前对投资者保护仍然存在缺失

我国对于违法违规的处理以行政为主,罚款直接进国库,违法违规主体有资金优先缴纳罚款,在罚款金额大幅提升的情况下,通常可能无力再对投资者赔偿进行赔付,从而对投资者的保护容易落空。

(2)明确民事赔偿责任优先有利于民事赔偿责任的落实

立法应考虑真正让民事损害赔偿责任能够落到实处,也就是民事损害赔偿责任和行政处罚的责任谁优先的问题。如果立法不解决这个问题,就会让民事损害赔偿责任、让投资者的诉讼落空,即使《证券法》规定了赔偿也无法真正保护投资者。

2、建议完善代表人诉讼制度,并为集团诉讼制度留有空间

建议在第一百零五条加入一款“国家设立的投资者保护机构可以主动代表投资者提起证券民事赔偿诉讼,并就此发出公告,说明案件情况和诉讼请求。投资者不同意代表事项的,可以在公告后向投资者保护机构登记并退出诉讼;未予登记的视为同意代表事项。

修改理由:

(1)当前该条款减轻了违法公司的责任

代表人诉讼有利于投资者对上市公司的监督,但同样的违法行为只保护少数人不尽合理,也减轻了违法公司的责任。

(2)完善代表人诉讼制度可以提高司法资源的使用效率

明确同一标的适用同一判决能节约司法资源并保持市场公平,有此规定能更好地发挥投资者保护机构的诉讼效力。

(3)集团诉讼制度是资本市场放宽前端、加强后端的重要方面

注册制的特点就是进一步尊重市场的需求,做出证券发行本身的判断,这种松绑客观上要求后端的监管一定要能够保证前端的有效实施,保证证券发行活动的诚信公平。从境外的制度和经验来看,设置专门的民事诉讼制度,特别是集团诉讼制度,是资本市场放宽前端、加强后端的重要方面。

(4)集团诉讼制度将会对投资者提供更多的法律保护

三审稿当中已经对股东代表的诉讼做了一个规定,这能够有效缓和市场当中的一些矛盾,弥补投资者尤其是中小投资者的损失。如果增加了限定主体的集团诉讼制度,将会对投资者提供更多的法律保护,通过巨额的赔偿,对违法犯罪行为人造成震慑,同时也不会出现滥用集团诉讼的问题。

3、建议将新三板市场投资者全面纳入第六章规定

一是建议将第一百条第一款改为“上市公司、股票在国务院批准的其他全国性证券交易场所交易的公司董事会、独立董事、持有百分之一以上有表决权股份的股东、国家设立的投资者保护机构,可以作为征集人,公开请求上市公司股东委托其代为出席股东大会,并代为行使提案权、表决权等股东权利。征集人可以自行或者委托证券公司、证券服务机构征集股东权利。”

二是建议将第一百零一条改为“上市公司、股票在国务院批准的其他全国性证券交易场所交易的公司应当在章程中明确分配现金股利的具体安排和决策程序,依法保障股东的资产收益权。

上市公司、股票在国务院批准的其他全国性证券交易场所交易的公司当年税后利润,在弥补亏损及提取法定公积金后有盈余的,应当按照公司章程的规定分配现金股利。”

修改理由:

投资者保护章节内容应同样适用于新三板投资者

三审稿增加了投资者保护的专门章节,关于强制调解制度、支持诉讼安排及先行赔付等安排均可适用于新三板,但关于第一百条表决权征集制度和第一百零一条强制分红安排仅针对上市公司。虽然新三板投资者结构与交易所市场以中小散户为主的结构有所差异,但投资者在信息获取、表决权等方面,依然处于相对弱势的地位。

八、建议提高违法违规成本、进一步加强监管

1、建议加大违法处罚力度,联动修改《刑法》和《公司法》

建议同步修改《刑法》和《公司法》,在提升违法行为民事责任的同时也要加大其刑事责任,提高违法的震慑力。

一是建议严密刑事法网,在《证券法》三审稿第二百三十一条中加入“有关”二字,以便体现两法对接的限制,而不是全部对接,即修改为:“违反本法有关规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任”。

二是建议借鉴之前的若干刑法修正案,对需要加大刑事打击力度的犯罪,有必要增加第二档次的法定刑,即在《刑法》第161条增加:“……情节特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金。”

三是建议将目前《刑法》中关于证券类犯罪条款中的倍比罚金制表述文字,修改为无限额罚金制的文字。

四是建议将《刑法》中内幕交易、泄露内幕信息的倍比罚金制修改为无限额罚金制,即将目前罪状中“违法所得一倍以上五倍以下的罚金”的字样,修改为“并处罚金”。

五是建议在《刑法》第180条第二款中删除 “情节严重的”等字样”。

六是建议将《证券法》三审稿第六十三条第(八)项的“操纵证券市场的其他手段”修改为“以其他方法操纵证券市场”。

修改理由:

(1)联动修改《刑法》有利于加大违法处罚力度

由于证券法与公司法、刑法诸多条款紧密相关,为更好地发挥法律合力性效能,在证券法修改的同时,亟须对公司法、刑法从顶层设计上进行联动修改,从而进一步加强市场监管,加大打击资本市场违法违规行为的力度,提高违法违规成本,形成统分有序、内在紧密、重点相异的法律构架,以实现对资本市场的统一有效监管。

(2)目前《刑法》与《证券法》没有完全保持一致

目前《刑法》对于证券及金融市场犯罪的条款中,对于罪状的描述没有和《证券法》当中保持完全一致。这点上需要理顺《刑法》和《证券法》之间的关系,《刑法》可以完全引据《证券法》上行政违法的条款和罪状,直接赋予刑度的规定即可,且需要增加刑度。

(3)目前启动联动修法工作的条件基本成熟

目前全国人大法工委已经启动了《公司法》的修改,《刑法》的修改也纳入了立法计划,现在可以把联动修改的建议提交给法工委。

2、建议增加统一的资本市场风险监测防范和处置制度

建议将第一百八十七条改为“国务院证券监督管理机构应当与国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。

国务院证券监督管理机构依法履行职责,进行监督、检查、调查或者监测、防范、处置证券市场风险时,有关部门应当予以配合。

国务院证券监督管理机构组织建立资本市场上统一的风险监测、防范和处置制度。当市场出现重大系统性风险的可能时,国务院证券监督管理机构应当向国务院报告,协调其他金融监督管理机构或各级政府进行妥善应对。

修改理由:

证监会应当负责组织建立资本市场上统一的风险监测、防范和处置制度

中国证监会位于资本市场的监管前沿,应当增加规定,要求其负责组织建立资本市场上统一的风险监测、防范和处置制度,并规定各方在中国证监会监测、防范、处置证券市场风险时的配合义务。当市场有可能出现重大系统性风险状况时,单就证券交易所和中国证监会的力量还不足以有效应对,建议增加条款,规定在风险显现时经中国证监会报告,由国务院协调各监管机构和地方政府形成合力,将强有力的救市措施纳入法治轨道。

3、建议在从严监管的基础上放开证券从业人员持有和买卖股票

建议放松禁止证券从业人员从事股票投资的规定,并明确证券从业人员持有和买卖股票需要报备并且接受严格的监管,将第四十八条第一款改为“证券交易场所、证券公司和证券登记结算机构的从业人员、证券监督管理机构的工作人员以及法律、行政法规规定的其他人员,在任期或者法定限期内,持有、买卖股票或者其他具有股权性质的证券需向证券监督管理机构报备并接受严格的监督。”另外删除第二款。

修改理由:

(1)证券从业人员通过自身经验可以更好地为客户服务

证券从业人员自己若没有从事股票投资、承担股市风险的经验,难以为客户提供相关建议。

(2)《证券法》已经对从业人员违规炒股做出严格禁止

第六十二条已经规定了禁止“利用因职务便利获取的内幕信息以外的其他未公开的信息,违反规定,从事与该信息相关的证券交易活动”。

(3)可以通过报备与严格监测降低从业人员相关违法行为

以当前的技术手段,识别证券从业人员违法持有和买卖股票难度不大,可以配合较严厉的处罚威慑其违法的股票投资行为。


附件:市场机构针对《证券法(修订草案)》(三次审议稿)条款的修订建议(略)


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【报告】放管结合 全面深化金融供给侧改革——对《证券法(三审稿)》的修改建议(全文)

2019-05-23