4月27日,中国财富管理50人论坛(CWM50)与中国财政科学研究院联合举办“当前经济形势下的财政政策”专题会议,就当前如何实施好积极财政政策、更好地发挥稳定经济的关键作用进行研讨。中国财政科学研究院院长刘尚希做主题发言。以下为发言全文。


现在对财政政策讨论非常多,但怎么理解当前的财政政策?怎么样实施财政政策?需要进一步深化讨论。4月17日中央政治局会议提出来,要以更大的力度对冲疫情的影响,积极的财政政策要更加积极有为。怎么去理解积极的财政政策要更加积极有为?是不是提高赤字、扩大政府债务、发行特别国债,就等于积极有为了?我想这可能只是一个方面。因为赤字债务是一个筹资的视角,钱从何来?我认为,按照量出为入或者以支定收的财政逻辑,应当先考虑干什么,然后再考虑钱从何来,这是两个不同层面的问题。


财政政策要以风险管理为导向


面对前所未有的疫情冲击,我认为财政政策的重心应当是先考虑干什么,钱花到哪里去,如何花钱?按照传统的思路是公共投资,这次中央政治局会议提到了适度扩大公共消费。无论是投资还是消费,都是从最终需求的角度来说的。有没有超越传统需求管理路径的新思路?按照政治局会议精神,在“六稳”的基础上着重要实现“六保”,我认为“六保”就是一个新思路。它摆脱了传统的需求管理的路径,实质上转向了风险管理的新框架,把财政政策、货币政策结合起来共同去对冲风险、隔离风险、分配风险。政府转向风险管理可能不是一个短期的举措,而是一个长期的方向。因为我国已经进入一个高风险的发展轨道。这次疫情给经济发展的冲击,就像一个正在运行的物体受到重大的外力冲击,从而使这个物体的运行轨道一下变了,进入了一个新的运行轨道。这个新的运行轨道将是一个高风险的轨道。这既是指人类文明的发展,也包括我国的发展,直接进入了高风险的轨道。从这点来看,基于公共风险的管理应将成为今后财政、货币政策的一个基本分析框架。要以风险为导向,也就是以短期风险和长期风险为导向来考虑财政政策、货币政策,权衡财政风险和经济风险、金融风险和社会风险,据此制定和调整财政政策。


我认为,“六保”就是经济运行面临的六大风险,财政政策、货币政策要以对冲这六大风险为目标。如果把这六大风险实现了对冲和隔离,使之没有连成风险链,那么中央确定的政策目标也就实现了。从这点来看,“六保”的思路就是一个风险管理的思路。它摆脱了原有的需求管理的政策路径。这次提出来的适度扩大公共消费,跟以往只是注重投资的思路有很大的区别,更有助于隔离民生风险,防止扩散。疫情的冲击使整个宏观经济以及经济社会发展的条件发生了巨大的变化,带来了巨大不确定性和公共风险。对当前财政政策的理解应超越传统的需求管理,应寻求一个新思路和新框架来支撑财政货币政策的制定、调整和完善。



在新的条件下,财政赤字货币化具有合理性、可行性和有效性


虽然我们要对冲风险、隔离风险、分配风险,在“六保”的指导下实施财政政策,但这并不等于钱从何来不重要。目前,特别国债的规模和用途去向尚未公布,我想在这里进行一些分析。


特别国债之所以称之为特别国债,在用途或是在发行方式上应该有其特别之处。当前我们面临新的条件,包括疫情,也包括全球的低增长、低通胀、低利率、高债务、高风险的“三低两高”的新态势。无论是量化宽松还是低利率,都没有刺激起通胀,表明现在的通胀机理已经发生了较大改变,“货币数量论”已经过时了,以货币存量来衡量宏观杠杆率已经不合时宜。显然,把宏观杠杆率(货币存量比GDP)的上升视为宏观风险上升,可能是一个误判。


在这种新的条件下,是否可以考虑财政赤字适度货币化?这次的特别国债,如果由央行直接购买,不但可以避免国债向市场发行产生的挤出效应,而且可以产生和央行扩大货币供应不同的效果。通过财政定向发债,能更加有效地对冲前面讲的六大风险点。目前我们没有必要担心通胀的问题,现在的消费物价指数(CPI)主要是受供给的影响,而不是受需求的影响,而且是结构性的。从2008年以来的观察表明,货币存量的变化几乎难以影响消费物价。现在整个货币运行状态已经发生了质的变化,通胀的机理也发生了改变,财政、金融的结合可以考虑突破传统的财政不能透支的老思路。过去之所以强调财政不能透支,是因为担心赤字货币化会导致恶性通货膨胀,而现在看起来这种可能性非常小,几乎为零。国外十多年来的量宽实践已经证明了这一点。因此,需要反思现有的经济理论包括货币理论,财政政策和货币政策可以实行新的组合。


从更高的层面来讲,财政赤字、国家债务以及央行发行的货币都是基于国家信用,在这点上是相同的。可以用发行特别国债的方式,适度地实现赤字的货币化,把财政和货币政策结合成一种新的组合,以缓解当前财政的困难,也可以解决货币政策传导机制不畅的问题。规模上,根据当前“六保”的要求,既要针对市场主体,又要针对社会主体、家庭、个人、医院等等,对冲风险需要比较大的力度。面对前所未有的冲击和挑战,需要前所未有的政策来匹配。我认为,特别国债的预算规模可以考虑达到5万亿,分次发行,央行扩表,零利率购买。实际执行下来,可以小于5万亿元,但基于当前市场悲观情绪蔓延,预算规模可以大一些。政策力度大,更有助于提振信心。在适当的时候央行可以缩表,以防资产泡沫。缩表时,可以考虑将特别国债卖给商业银行。这是一个无风险资产,卖给商业银行可以调整它的资产结构,通过财政途径发出去的货币可以回收。即使有通胀问题也有办法对冲,货币发行引发通胀有滞后性,可以打时间差,不影响在一定规模、一定程度上进行赤字货币化。至于法律的限制可以由人大特别授权来解决。


这样比货币政策仅在再贷款、降准降息方面采取措施更有效。目前,货币政策传导到商业银行、商业银行再到市场主体的过程中在操作上有难度。比如,商业银行如何把钱给到大量的中小微企业,面临着很大的成本约束和风险约束,即使靠行政命令也行不通,因为商业银行毕竟是一个市场主体,不能不讲成本和风险。把这部分钱通过央行给到财政,财政再去救助相应的市场主体,这样在操作上更具有便利性。特别国债不计入中央的一般公共预算赤字,这样可以解除对赤字率出现跳跃性猛增的担忧。其实,央行零利率购买特别国债,也可以视为国家货币发行收益(铸币税)的一次转移,故而可以不计入赤字。


总之,在当前条件下,要有非常规的政策思路和政策方案。同时,财政政策、货币政策都应当纳入到一揽子的政策方案中,要发挥政策的“规模效应”,以一个完整的专门预算方案体现出来,而不应零散出台政策,否则,在引导预期和提振市场信心方面作用有限。因此,我一直主张要有一个专门特别预算,用途主要是围绕“六保”,而资金来源就是特别国债,地方专项债有一部分指标也可以挪到中央政府债务中。现在进一步扩大地方专项债面临着很多现实的困难,找项目越来越难。从控制债务风险的角度,不应一味让地方发债、让地方去对冲风险,因为地方尤其是基层的风险控制能力比较弱,不如更多地由中央财政来做,中央财政债务从其占比和规模来讲都比地方小。在疫情冲击下,对冲风险的职责应当更多由中央政府和中央财政来承担。



财政政策要有一定的力度才能对冲疫情冲击


财政政策要有一定的力度,如果力度太小则不足以对冲当前疫情所带来的前所未有的冲击。当前疫情的冲击,从国内来看似乎已经大大缓解,表面上看即将过去,而全球的疫情对我国产生的冲击是很大的,其影响将不是短期的。问题是,域外疫情对我们的冲击带有一定隐蔽性,不是非常直观。尤其国内疫情受到控制之后,产生了某种幻觉。其实,在这方面市场主体的感受很深,海外的订单大幅取消,海外进口的原材料、零部件等都受到了限制。这种情况恐怕不是短期的,至少会延长到今年年底。要保市场主体、产业链和供应链,须要有足够的政策力度,而且十分紧迫,形同救火。



先应对生存风险,再考虑发展问题


我们现在还是仍然处在怎么样“保”的阶段,要防止资金链、产业链、供应链断裂,防止市场主体大量减少。有嘉宾谈到,疫情发生以来,46万的市场主体注销。要避免大面积的倒闭,还有失业的问题。我国的失业具有一定隐蔽性,城乡的二元结构使得一部分失业隐性化,比如农民工回到农村老家,吃饭问题勉强可以维持,但是其收入减少了。总体来看,我们国家目前阶段对市场主体、家庭、个人、医院等等,还是把应对生存的风险摆在首位,发展的风险在其次。在生存的风险大大降低以后,才谈得上发展的问题。现在的财政政策远没有到刺激政策的阶段,现在还是要保生存,使生存风险最小化,从而为经济恢复创造条件,财政政策应该在这方面发力。在具体操作上,财政政策有空间。如向企业注资,购买企业债券、票据、股权,联合金融机构向企业贷款等等。总之,财政政策、货币政策、金融政策要形成组合,超越部门利益,形成一种部门之间的政策协调机制,像联防联控机制一样才能提升政策的有效性。


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刘尚希:新的条件下,财政赤字货币化具有合理性、可行性和有效性