2021年二季度末,我国金融业机构总资产达到371.26万亿元,但是金融风险也不断加剧。近年金融风险处置案例表明,权威高效的风险处置机制尚未建立,各方责任不清晰,资金保障不健全,成本分担不明确,需要建立健全有序、高效处置风险的体制机制保障。2021年8月20日,人民银行在传达学习习近平总书记在中央财经委员会第十次会议上的重要讲话以及会议精神,研究部署人民银行系统贯彻落实工作时,明确提出加强金融法治和基础设施建设,加快推进制定《金融稳定法》。这部为金融风险处置提供顶层设计的特别法一经提出备受关注。在此背景下,中国财富管理50人论坛编辑部专访了中国政法大学破产法与企业重组研究中心主任李曙光老师,研讨《金融稳定法》制定出台的紧迫性背景、未来方向以及起草要点和立法程序。


以下为专访内容。


金融稳定有三层含义


王蕾:从2008年美国次贷危机引发全球性金融危机以来,我国金融界就有很多学者呼吁推动《金融稳定法》的研究制定工作。但央行在官方会议中提出推进制定《金融稳定法》还是首次。您如何看待当前制定《金融稳定法》的背景和紧迫性? 

李曙光:第五次金融工作会议提出金融三大任务,党的十九将其写入文件,其中,防范化解重大金融风险是金融工作的底线。尤其是当前经济供给侧结构性改革和完善市场经济体制进入深水区,各类凸显的金融风险本身成为一个重大问题;同时,高水平改革开放过程当中,金融稳定工作亦越来越重要。

金融是现代经济的核心,如果金融不够稳定,会导致整个金融秩序的紊乱和市场经济的失灵,有全局性影响;特别是重大金融风险可能会衍化成系统性金融风险。所以,金融稳定一直整个改革开放和经济发展当中最重大的问题。

但不可否认的是,改革开放40多年以来,金融业发展过程中确实出现了很多金融乱象、各类黑天鹅事件、灰犀牛现象,比如局部区域化金融风险、行业内金融风险等;具体到近几年影子银行、P2P过度发展的风险,再往前20世纪90年代末期金融监管对海南发展银行倒闭个案的处理等。尤其值得注意的是,近年来,我国金融机构尤其是地方中小银行风险凸显,其中最突出的是包商银行风险案。给我们敲响“及时防范金融风险”的警钟。我们必须时刻警惕金融领域风险的外溢性、传染性对实体经济带来的负面影响。比如2015年股市异常波动,证券市场风险传导到社会领域。因此,金融风险并非远在天边,而是在经济生活中已经出现,我们亟须重视局部有所爆发的现象,提前采取相应防范措施,已经爆发的局部金融风险要依法合理处置。在此背景下,金融稳定的法律规则重要性凸显。

防范金融风险无非两种方式,一种是行政手段,即接管、关闭、救助等;另外一种是通过法律手段,这也是最重要的手段。让金融市场建立在牢固的法治基础之上,要用一套比较好的法律规则去处理金融风险问题。这样的处理方式就是公开、公正、透明的。


王蕾:《金融稳定法》一听就是管金融稳定。那么什么是金融稳定?

李曙光:金融稳定有三层含义。

第一层含义是金融机构的稳定。特别是“大而不能倒”的金融机构,这些系统重要性金融机构一旦出现问题,比如出现资不抵债、流动性危机等,往往具有传导性,很可能会衍化为系统性金融风险。因此,金融稳定首先是金融机构的稳定。

第二层含义是金融市场的稳定。金融市场有很多基础设施,比如银行间债券市场,比如清算机构、托管机构等,这些金融基础设施和局部细分金融市场必须是稳定的。因为其涉及金融交易系统和金融子领域全部覆盖面,一旦出现问题也是系统性的,因此,各类金融子市场和金融基础设施的稳定亦至关重要。

第三层次是各种金融传导机制的稳定。如货币政策传导机制、利率市场传导机制、储蓄转化投资机制等。这是金融市场动态变化不断发展的重要机制,是金融要素相互作用的主要环节。以银行业金融机构为例,银行有很多储户,稳定发展条件下储蓄会向实体经济投资转移,是健康金融向健康实体经济健康性传导的机制。这些传导机制需要健康、顺利、稳定,一旦出现问题,金融市场的稳定就出问题了。

因此,金融机构、金融要素市场、各类金融传导机制的稳定共同构成金融稳定,也是实体经济良性发展的“血脉”的健康稳定。


王蕾:出了什么样的金融风险才归《金融稳定法》管?金融稳定法具体解决什么金融稳定问题?《金融稳定法》规定的主体、客体和权利义务应该主要是什么?

李曙光:《金融稳定法》首先须对“金融稳定”给出定义,只有出现重大金融风险和系统性金融风险,才能将其作为防范和化解处置的对象。因此,《金融稳定法》立法宗旨方面,首先,一定要界定这些重大的有可能引发系统性问题的金融风险、金融现象,和引发金融不稳定的行为。其次,要明确这些金融风险防范化解的具体办法,以及已经出问题的金融机构、金融市场、传导机制的处置办法。法律是一个基本规则。如果定义这部金融稳定法律规则、作用的话,一定要明确其是全局性的、整体性的,一定是系统性的。

同时,《金融稳定法》需要确定一个主体机构,一定是最权威的全国性组织,目前国务院金融稳定发展委员会较为合适。建议明确国务院金融稳定发展委员会为处置重大金融风险和系统性金融风险的主体机构。

此外,一部法律应该有其适用范围。《金融稳定法》的适用范围是防范、处置、化解重大金融风险,主要指商业银行、保险、证券、基金、期货、信托中具有系统重要性的大型金融机构,以及和其密切相关的大型企业、大型类金融机构等可能会引发金融市场异常波动的市场主体;和其在金融市场中的行为、破产可能性,以及金融市场上一些紧急事态等。

这是立法要明确的一些基本问题,明确定义什么是重大金融风险,什么叫系统金融风险等,首先要做好定义。


王蕾:在您看来,系统性金融风险的定义是什么?立法上如何明确具体量化标准?

李曙光:“大而不能倒”的系统重要性金融机构,国际上和我国国内都有名单。金融市场我们也有明确分类,一般而言都具有全国性影响;即便是区域性金融机构,也存在跨省性、全国性、乃至跨境性影响。大型金融机构、金融市场异常波动都有全局性影响,其波及性、辐射力会有多大是一个综合的考量。有金融市场本身量化的考量,比如规模、经营覆盖面等,但也有对社会稳定、经济发展、政治的影响,这些目前是否作具体定量的界定还需要进一步探讨。

当然,立法不可能做那么细,前期需要定一个基本框架,主要是给出顶层设计。即从定性上看大型金融机构、金融市场和金融传导机制上有可能出现的风险,或者已经出现了问题的一整套具体的防范、化解、处置机制和具体程序。

值得强调的是,前期须有一套监测识别体系,风险预警机制,这也是《金融稳定法》须解决的。有了这一套机制,后期处理会容易得多。在化解、处置环节,须明确法庭外化解和法庭内处置具体规则,健全行政化解处置、市场化解处置和司法程序内化解处置体系和手段。

总体而言,金融机构若出现流动性危机,须鼓励股东、金融业内予以救助;实在不行就采取行政干预,甚至进入司法程序。系统重要性机构一般债权人众多,存在涉众性特征,影响性较大,须采取市场化、法治化手段进行处置,确保其透明、公平。


可纳入《金融稳定法》的重要机制和经验


王蕾:权威、高效、专业的金融风险处置机制是化解金融风险的主要手段。今年以来,我国监管部门出台了一系列相关规定。如2021年初起正式实施《系统重要性银行评估办法》;4月2日央行、银保监会发布《系统重要性银行附加监管规定(试行)(征求意见稿)》,借鉴国际监管经验,进一步明确系统重要性银行的附加监管要求。

6月9日,中国银保监会发布了《银行保险机构恢复和处置计划实施暂行办法》,要求在重大风险情形发生时,银行保险业机构主要通过自身与股东救助等市场化渠道解决资本和流动性短缺,恢复持续经营能力。明确恢复和处置计划应坚持使用银行保险机构自有资产、股东救助等市场化渠道筹集资金开展自救,仅在自救无效且可能引发区域性与系统性风险、危及金融稳定时,方可由有关部门以成本最小化方式依法处置。

10月15日,为完善宏观审慎政策框架,加强系统重要性银行监管,根据《系统重要性银行评估办法》,中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会基于2020年数据,评估认定了19家国内系统重要性银行,包括6家国有商业银行、9家股份制商业银行和4家城市商业银行。同日颁布《系统重要性银行附加监管规定(试行)》,明确附加资本、附加杠杆率等附加监管指标要求,恢复与处置计划要求,和信息报送与披露、风险数据加总和风险报告、公司治理要求等审慎监管要求。

10月29日,为进一步增强我国金融体系的稳定性和健康性,保障我国全球系统重要性银行具有充足的损失吸收和资本重组能力,防范化解系统性金融风险,人民银行会同银保监会、财政部制定了《全球系统重要性银行总损失吸收能力管理办法》,构建了我国总损失吸收能力监管体系,对总损失吸收能力定义、构成、指标要求、监督检查和信息披露等方面进行了规范。

…………

在您看来,这些制度和举措是否都可以写入《金融稳定法》?

李曙光:这些有很多是部门规章,是一些内部治理准则,并没有法律效力。而法律效力具有强制力,是社会各方利益主体都要考虑并广泛接受的。比如债权人、债务人、投资人、金融消费者都需要在同一个法律框架里,受法律强制力保护。因此《金融稳定法》不会写得很细致,主要是打好一个基础性法律框架。

法律框架下的”救助“具有“三中止”效应,会对金融市场纠纷、诉讼,有仲裁、执行、财产诉讼保全的规定等,进入法庭内就有中止的效力。举例而言,一旦一个金融机构出问题,债权人一定一哄而上,对市场影响震动很大,而进入法律程序就有了法律步骤,按照程序一步一步采取相应法律工具进行处理,这样就使得“救助”进入一个有序处理的轨道。如果乱哄哄的,你争我抢,各地法院都来管辖,各地都发起诉讼,那么肯定会出现混乱情况,也会使得处理的公平性、透明性有很多偏差。

因此,《金融稳定法》须解决金融风险有序、公平、透明处理的问题,要最大程度保护储户、债权人利益,同时也要保护债务人利益;要给各方提供一个公平清偿、进行重组或救助的机会。

当然,我们强调以救助为主。所以金融风险越早发现越好,越早动手越好,越早进入越好。即救助主体、救助方式越早进入越好。如果越晚进入的话,后面处理难度很高,甚至你想救也没有办法救了,无力回天。

当然,现有很多机制,如决策机制、金融稳定委员会、金融稳定协调机构、存款保险基金等都可以明确入法。


王蕾:2011年以来,金融监管部门指导中国银行、工商银行、农业银行、建设银行和平安集团制定和更新恢复和处置计划,并先后对信托公司、民营银行提出了全面制定恢复和处置计划的监管要求。但我国真正处置的案例并不多,我国以前没有金融机构破产重组的例子,因为老百姓认为其背后是政府信用。

包商银行成为我国第一家经由司法破产程序完成清算并退出市场的商业银行,对我国银行监管事业和银行法治事业具有里程碑意义。中国银行史上首次迎来司法破产程序。这次处置有效地防范了一场系统性金融危机。您如何评价包商银行破产退出对于金融稳定的意义?哪些经验可以写入《金融稳定法》?

李曙光:近十年以来我国处理了一系列金融风险。比如德隆案,后来一些中小银行,到近两年包商银行风险处置,有几个重要经验。

一是处置重大金融风险一定要有一个全局性的牵头领导机构作顶层设计和综合性协调。如果没有一个方向正确的顶层设计和综合性协调,金融机构风险处置非常困难。

二是须采取市场化、法治化的方式。这是最好的处置方式。不要用原来的过多运用行政手段干预的方式。因为它会带来不公平、不透明。运用市场化、法治化手段,也符合社会主义市场经济体制中让市场在资源配置中起决定性作用的宗旨,给市场提供安全的、稳定的预期,对于各方当事人利益保护是有利的。

三是工具箱要足够丰富。近年来,我国已经建立了很多工具和制度,比如庭外重组制度、法庭内破产制度、重整制度、预重整制度、清算制度等,包商银行就主要采用了破产清算制度。但总体而言我国工具箱还不够丰富,未来还可以探索更多工具。当前比如“过桥银行”的探索运用,即先有一个有能力、有经验、有实力的金融机构先接管或者托管问题金融机构,这对于后期处理会有好处。

值得强调的是,存保机构在其中会发挥较大作用,其专业性、权威性、协调性在处置金融风险过程中至关重要。此外,还有管理人制度、处置过程中涉及的一些技术性手段等,都是可汲取纳入《金融稳定法》的很好的经验,用来健全金融机构出问题之后救助、托管、接管、适当干预、存保机构相关手段、处置等流程全链条。特别是涉及存保机构的资金使用和资金来源的问题,须进一步厘清。当前,我国存保机构资金相对较少,不同风险银行应缴纳不同风险准备金。此外,巴塞尔协议Ⅲ有关资本充足率的要求,对银行流动性监管指标等都是很好的相对成熟的经验,均可上升为立法。


王蕾:现在还有一个共识,就是要以成本最小化的方式来进行市场化、法治化处置。在您看来,这个机制应该怎么样来建?

李曙光:成本最小化实际上就是市场化。要让市场参与者,即市场中的金融机构按照市场化的原则进行处理。市场上成本主要是交易费用的问题,交易费用为正的时候,产权的不同界定会影响资源配置效率。任何处置都是有交易费用的,出现任何金融风险都是有成本的。因此,如何降低这些交易费用?我们构建法律制度实际上就是降低降低费用,给各类市场主体提供稳定预期,明确不同情况下要付出的相应代价。

最好的低成本方式就是完善的信息披露制度和透明的法律制度、规则。同时,当事人要意思自治、各负其责,压实每一个市场主体即金融机构的权责。因为每一个金融机构最了解其自身风险在什么地方,风险有多大。

因此,首先要加强市场的自律性;其次,加强市场外部监督监管,因为很多问题源自于监管漏洞与监管俘获。再次,在判断市场是否具有传导性的基础上健全相关法律制度,稳定市场预期,让金融市场有责任意识。

尤其是当前,信息市场较为发达的情况下,各类市场风险传染性增强,证券市场风险传导到期货市场,银行的金融风险有可能会传导到证券市场、债券市场、房地产市场等,反过来也是一样。法律须明确市场主体权责,加大惩处力度。一是减少道德风险。虽然道德风险不完全依靠法律解决,还须依靠其治理机制,但法律须解决机会主义过度投机问题,防止非理性市场行为影响市场稳定。二是降低信息不透明、不对称问题。很多金融风险的爆发是因为风险不对称,因此其处置和化解过程中,一定要明确相关主体犯错的时候须承担的对价的成本、付出相应代价。

如果没有很严厉的法律责任、民事赔偿、行政处罚、刑事追究,那么金融市场的对价是找不到的。

我们现在对价就很低,本来可能是一个很严重的金融犯罪,但我们处罚的时候罚点款;本来需要罚重款的,我们给他罚轻款;本来可能是须承担重大民事责任、赔偿责任,但很多相关利益者承担责任不到位。比如金融机构董监高、内部人、中介机构“守门人”等不扮演他的角色,而且又不承担任何责任,那整个社会的成本就会很高。

因此,如果从金融市场交易费用角度来讲,法律正是要降低私人之间谈判失败所带来的障碍。这些障碍市场本身克服不了,需要法律来克服。制度、法律是解决金融市场参与主体之间不能解决的问题的。

重大金融风险正是这种市场主体自身解决不了的问题,《金融稳定法》需要介入,是带有国家强制力的,明确了其中民事赔偿责任、刑事处罚责任,带有很高行政监管的权威性。


王蕾:您刚说的这里面包括了很多法律,是否最重要的是引入民法的责任处罚条款以及《刑法》的定罪条款?

李曙光:《金融稳定法》应该是一部“长牙齿的老虎”,而不是一部花瓶式的法律。它一定是可以实操的,有操作性的,可以诉讼的。


王蕾:当前我国金融相关法律已经有很多部,比如人民银行法、商业银行法、证券法、保险法、信托法等,还有公司法、合同法、破产法,刑法,为什么还需要制定《金融稳定法》?和现有法律是什么关系?

李曙光:《商业银行法》《银监法》《央行法》《票据法》《担保法》等是处理局部性的、特别部门的,特别行业的,或是一些特殊领域的问题,不针对全局性问题。《金融稳定法》是处理全局性、整体性、带有相互传导性、相互影响力,带有互动性的系统性问题。因此总体上来讲,《金融稳定法》更加具有全局性、整体性、系统性。

比如《商业银行法》只是处理商业银行问题;《人民银行法》强调更多是审慎监管,强调的是货币机制的传导,可能也处理不了整体金融市场的问题,大而不能倒的金融机构的问题;《银监法》处理个别金融机构风险,但全局性金融风险它却处理不了。因此《金融稳定法》实际上是在现代市场经济条件下,在金融现代化的条件下,我们如何处理可能发生的整体性危机,对市场有整体性影响的系统性金融风险问题。他们各自偏重点不同,《金融稳定法》更加具有顶层设计性、全局性。


王蕾:根据国际经验而言,2008年美国次贷危机之后,美国、英国分别出台了《多德——弗兰克法案》和《银行法》,设立金融稳定委员会或授权中央银行负责金融稳定。德国也专门出台了《金融稳定法》,这些发达国家德立法经验有哪些是我们必须要借鉴的?

李曙光:很多经验可以借鉴。

第一,2008年美国次贷危机引发全球性金融风险之后,大家意识到金融稳定的综合性决策机构,包括判断机构和协调机构至关重要。因为金融风险具有传染性,辐射面、覆盖面很广,有交互性、系统性。因此,我们看到,美国、欧盟都成立了金融稳定委员会,多个金融市场监管机构都纳入其中,使得对金融风险的处理就有了多面性抓手和多元化角度,对于增强监管穿透性也有很重要作用,能够及时发现市场传染性问题并且制止。多个监管部门的参与增加了监管有效性。因此,成立一个顶层决策机构和协调机构是至关重要的经验之一。

第二,特别强调在大的金融风险出现的时候要保护金融消费者利益。金融消费者和一般的消费者不一样,更加具有特定性,面非常广,影响力也比较大。因此2008年金融危机之后,很多国家成立了金融消费者保护局,以专门机构针对金融消费者诉求和其特定利益来进行保护。

第三,央行和存保机构在金融稳定当中扮演非常重要的角色。尤其是存款保险公司在快速、权威、高效、专业地处理金融风险的时候,有经验,有资金,有手段,有后续工具能够跟上。这也是一个很重要的经验。


王蕾:在央行最后贷款人职责的履行过程中,存款保险制度是一项基础性制度。我国2015年出台了《存款保险条例》,要求我国境内设立的商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等银行业金融机构“应当”投保存款保险。您曾经评价其为金融稳定提供了保护伞,那么在维护金融稳定过程中,存款保险是唯一的资金承担方吗?处置资金保障及使用机制如何建立?处置成本如何分担?未来在其工具箱里还应该增加什么样的工具?

李曙光:2015年我国出台了第一部《存款保险条例》,明确了存保机构。这是由存款保险基金作为支撑的,同时它又是和金融稳定监管机构结合在一起的,比如央行金融稳定局,和存保机构实际上是一个硬币的两面;一个是行政处置,一个是市场化跟进,二者相互结合、相互配合。存保机构有存保基金、专业人员,有专业化处置手段,这个很重要。

此外,我们设定了一些基本规则,当一家商业银行出现问题的时候,存款50万元以下的普通储户全额受偿。这就可以稳定98%~99%的储户,这部分广大储户的利益得到绝对保护,有利于缓解金融机构出问题之后引发金融市场震荡的风险和压力,也解决了基本的金融消费者保护问题,这也至关重要。

当然,当前对于存保机构而言,更重要的是它还要去做一些风险预警、风险识别的工作;对不同风险的银行采取差异化保费等,还有很多机制需要建立起来;还须赋予存保机构一些现场调查手段;此外,一旦金融机构、金融市场出现风险的时候,存保机构需要有一些法律赋予的角色和职责,现场调查之外,调查取证、管理人角色、过桥银行、特殊债权人角色,以及其进入资金来源、退出方式和渠道等都需要明确和细化。特别是还须明确存保机构如何与央行法、商业银行法、银监法和破产法进行衔接的问题。如果要让存保条例和存保机构进一步发挥更多作用的话,颁布6年的存保条例还须作进一步修改。

我一直强调要“五法联动”或者“六法联动”,很多法律要跟它结合起来,健全相应配套系统,让存保机构在金融风险处置过程和防范化解过程当中发挥更大作用。


王蕾:当前有风险的中小银行很多,未来会不会有更多中小银行破产?是不是所有中小银行破产都需要借助《金融稳定法》?我们应该如何理解金融机构破产和维护金融稳定的关系?

李曙光:其实商业银行和上市公司都是市场主体,所以商业银行经营和其承担的责任在法律上也是一样的。只不过金融机构影响力更大一些,因其涉众性更强一些。因此商业银行首先应该适用现在市场经济中的所有相关法律,它是一个平等的市场主体,不要把它当作一个特殊的市场主体。

商业银行与上市公司、股份公司,甚至有限责任公司一样也会出风险。不是永远屹立不倒、刚性兑付的,它也有市场经营的竞争性,也是一个竞争性主体,有竞争就会有成败,就可能会因为经营不善而倒闭破产。所以一定要建立商业银行优胜劣汰的市场机制,其盈利、亏损甚至破产都是常态现象。

未来,随着金融市场改革不断深入,开放程度不断提高,金融机构就是市场上的股份公司之一。这是市场经济发展趋势所决定的。比如美国银行经验来看,破产是经常有的事情,就用市场化、法治化手段进行处置。一家银行流动性出现问题了,其竞争比不过其他金融机构,那它就要被吃掉、被卖掉,就要退出市场。这是很正常的事情。未来中小银行经营失败和市场退出也会是我国市场经济中一个常见现象,可能会有较多中小银行退出市场的现象发生,这时健全法治化退出渠道就颇为重要,特别是处置金融风险系列法律制度的进一步健全。其中《金融稳定法》是一个顶层法律,还有破产法、存保条例等的完善都非常重要。这是常态化市场退出机制的重要组成部分。

一旦出现问题,就按照处置金融风险的相关法律进行处置就行。按照常规流程进行,如过桥银行、接管机构、行政接管、股东救助、同业救助、庭外重组等,不行的话进入到法律程序,如破产清算或司法接管、司法救助等。我们最近在修改《破产法》,希望有一个专章来针对金融机构破产问题,现在只有134条,还远远不够,权利义务责任还不对等,处置程序不够规范和清晰。比如什么时候能处置,什么时候能够卖,什么时候能够让存保机构对储户实施兑付,怎样将经营性业务转移到过桥银行,怎么做清算,怎么召开债权人会议等,需要有专章来明确这些问题。



正确认识市场经济中破产机制和文化


王蕾:像以前我们提到“破产”这个词的话,都觉得好惨啊,不是那么友好,但听听您一说呢,觉得其实“破产”这个词在市场经济的环境中是一个比较常见的词,那就市场主体应该怎么正确、辩证地看待“破产”这个词?

李曙光:“破产”实际上我们一直在用,只不过不用这个词。我们讲市场经济的一个基本规律就是优胜劣汰,“劣汰”实际上就是破产,就是市场主体退出,实际上就是市场淘汰。所以破产是市场经济的一个正常现象,有生就有死。

但是破产法不仅仅是死亡的法律,它有三个机制:重整机制、和解机制,最后才是破产清算机制。破产法其实是“破产保护法”,它明确了破产保护机制,保护了债权人和债务人的合法权益。

中国传统文化中往往认为破产不是吉兆,是一个凶兆。实际上从宏观层面看,破产是一个市场出清机制,是让市场资源配置更有效,让无效的资源流向有效,让低效的资源流向高效;是一个扫除市场信用垃圾的机制;也是一个让债务人能够通过破产程序起死回生的机制。因为破产程序中有很多拯救的机制和工具,有重整程序,实际上破产是一个处理金融风险的很好的法律工具。


王蕾:您20世纪80年代中期开始企业破产与兼并重组问题研究,是该领域中国国内最早的开拓者之一,也参与了国家很多部法律的起草和制定工作,主持过很多重大课题。是否可以分享一个比较重要的历史经历?

李曙光:首先,市场经济体制机制是中国经济高质量发展的基本经济制度之一,主职市场退出的《破产法》是市场经济的基本法之一,也是市场经济有效运转的重要组成部分。《破产法》给所有投资人、债权人、债务人提供了稳定预期,它是市场出清的一套制度,是打扫市场信用垃圾的制度,清理债权债务关系的制度,也是拯救困境企业,困境债务人的制度。只要有市场主体,就可能发生破产,比如经营失败、资不抵债、发生流动性危机,金融机构也是如此。因此,希望让破产法这套制度能够在中国建立起来,破产观念被大众接受,被市场经济各种参与主体所接受。

其次,对于“诚实而不幸”的债务人而言,破产法其实是一部很有利的法律。但我们要特别警惕借用破产工具进行逃债。破产法不是破产逃债,破产法是打击逃债的法律。通过破产程序,可以甄别、发现、界定逃债行为,并打击逃废债行为。破产法是一个很有用的工具,

再次,很多债权人也慢慢接受破产法,因为破产法是保护债权人法律。优先权制度、破产清算制度、重整制度等从根子上都是保护债权人的制度,要把债务人的资产值做大,让债权人得到更好的清偿,更高比例的回收率,让债务人出现问题的时候债权人资产回收价值最大化。

因此,破产法保护债权人,又保护债务人,同时还保护很多相关利益者,包括职工的权益,社区相关利益者,甚至也可以解决社会稳定问题。破产法是一部综合性法律,不仅是债权债务人的保护伞,还是社会稳定的减震器。

然后,破产法也给市场投资人提供一个市场信号。哪些领域是可以投资的,哪些企业是可以投资或者放贷的,哪些是要小心谨慎的,哪些行业、产业、企业是不应该进去的等,实际上破产法给市场投资人、债权人提供了稳定预期,是一个强烈的信号机制。破产法实施越有效,市场的投资人、债权人、债务人就能得到越好的保护。如果大家不当回事,市场预期是无法形成的,市场是没有信用的,商业交易信用、市场信用、整个社会信用都是缺乏的。所以破产法越完善,信用机制越发达,商业信用愈加可以信赖。

最后,破产法还有很多配套制度,比如个人信用评级、企业信用评级等评级制度,配套制度需要进一步完善。破产法的信用机制,也会从个人信用传导到企业信用,从企业信用传导到整个商业信用,从整个商业交易的信用传到整个市场的信用,从整个市场信用传导到整个社会信用,是层层递进的传导。破产法越发挥作用,社会信用传导力就越强,传染力就越强。市场经济就是信用经济,若没有信用,任何主体都寸步难行,在市场竞争中也是寸步难行的。


王蕾:您三十多年专注破产法研究,最大的心得是什么?

 李曙光:破产法是市场经济基本法之一,非常重要,但要发挥作用还需要进一步努力。需要一步一步来,从处理个体风险、局部风险、主体风险等,需要扎实推动,这和文化相关,也和配套法律制度环境相关,和整个市场结构相关。破产法作用发挥程度是市场经济发展水平的标志,也是信用水平的标志,是市场经济高质量发展的标志。


王蕾:破产法和《金融稳定法》结合的最关键的一点在哪里?

李曙光:只要是出现了重大金融风险和系统性金融风险,那么能够发挥最重要功能的一定是破产法。好的破产法和破产制度会稳妥防范、化解、处置金融风险。倘若破产法不完善,是一个糟糕的破产制度,也处理不好金融稳定的问题。因此破产法需要不断修改,不断改革,制定一部市场经济破产法,让其更好处置金融稳定问题。


详解《金融稳定法》起草部门和立法程序


王蕾:我们还比较关注《金融稳定法》由什么部门牵头制定?是金融委直接制定?还是央行?或一行两会或者都多部门参与制定?

 李曙光:当然要熟悉金融稳定各方面工作的机构牵头。现在来看,当然最合适的是金融委。金融委常设办公室在央行,而且国务院进行大部制改革的时候已经把起草金融方面法律的职权放到央行了。

所以,央行来牵头起草金融稳定法的话,既是金融委员会的具体办事机构,同时也是金融领域立法的牵头机构,由央行牵头、协调起草《金融稳定法》的初稿是相对合适的,而且央行也最熟悉和了解情况。


王蕾:大家关注《金融稳定法》到底什么时候出台?

李曙光:但起草之后,后期还要走立法程序,由立法机构来统筹协调,立法机构经过法律程序予以通过,其间还有征求各方面意见的阶段。在具体时间上还取决于其紧迫性、重要性,以及其立法宗旨、结构、制度设计、程序的严密性,和其具体措施、法律责任等获得各方面比较一致的认可。这些因素满足了,《金融稳定法》就会相对快速出台,这些因素不满足的话还需要进一步完善和商榷。但确实这部法很重要,不能再拖了。



【访谈】李曙光:《金融稳定法》是防范处置金融风险的基本法,亟待出台

2021-11-01